Замеры уровней эффективности государственной политики

Как уже указывалось, одной из важнейших составляющих развития данного сектора является привлечение в него капиталовложений в достаточных и существенных объемах. В условиях недавнего, но долговременного снижения цен на товары сырьевой группы, а также опасного состояния финансовых дел у многих инвесторов/операторов, работающих в ресурсодобывающем секторе, так как объемы располагаемого ими капитала находятся на самом низком уровне уже в течение некоторого времени. С учетом того, что растущее число проектов добычи ресурсов сегодня трудно профинансировать из-за ограниченности и снижения объемов инвестиционных средств, принципиально важное значение приобретают эффективность государственной политики и мнения инвесторов в этом отношении. Одним из более широко известных замеров показателей процесса выработки государственной политики и восприятия инвесторами форм ее проведения стало исследование горнорудных компаний, выполненное канадским Институтом им. Фрейзера2. В нем анализируется государственная политика в горнодобывающих отраслях 109 стран всего мира с использованием составленного указанным институтом индекса показателей восприятия государственной политики, представляющего собой сводный индекс показателей воздействия государственной политики на отношение людей к вложению средств в разведку минеральных ресурсов. Анализ показателей стран, занявших первые места в этом индексе, позволяет выявить ряд главных и постоянно повторяющихся характеристик и принципов, фигурирующих в государственной политике стран мира, которые «все делают правильно». Ниже приведен ряд этих ключевых принципов и характеристик, которые нашли свое отражение в проводимой в данном секторе государственной политике стран, показавших наилучшие результаты.

Важность четко и точно сформулированной государственной политики

Самым главным фактором постановки правительством той или иной страны целей, намерений и методологии в области развития данного сектора является отраслевая государственная политика. Чтобы привлечь самое пристальное внимание со стороны потенциальных инвесторов, правительство должно приложить все силы к тому, чтобы послать им ясные сигналы относительно своих намерений в области его развития, действующих в нем правовых норм и предполагаемой роли различных заинтересованных в нем сторон.

Формы государственной политики и ее основное содержание

В то время как содержание государственной политики может быть изложено в разных формах, например в форме конкретного программного документа или связанных друг с другом документов, или может быть обусловлено юридическими документами и (или) организационно-административной практикой, и (или) заявлениями сотрудников государственного аппарата, в идеальном плане эффективно действующая государственная политика должна излагаться четко и легко поддаваться идентификации3. Как свидетельствует опыт успешно действующих стран, государственная политика должна иметь в своей основе набор четко сформулированных принципов, содержащих точно и конкретно изложенные задачи и цели; в ней должны быть прописаны правила и порядок разработки этих целей; указаны средства и руководящие принципы их достижения (например, в условиях контролируемого государством или открытого рынка); перечислены доминирующие и вступающие в противоречие друг с другом интересы сторон и поставлена цель добиться их согласования. Далее, в государственной политике нужно конкретно указать исполнителей, отвечающих за достижение конкретных целей, и составить график достижения последних. В тех случаях, когда государственная политика предусматривает проведение масштабных реформ или допускает значительные отклонения от предыдущего подхода, в идеальном плане к ней следует приложить план мероприятий с изложением отдельных составляющих политики, конкретных мер, соответствующих сроков подготовки и реализации этих отдельных составляющих государственной политики.

Основные цели государственной политики

Основные цели эффективно действующей государственной политики в данном секторе будут заключаться в следующем: привлечение инвестиций; обеспечение развития на общенациональном, региональном, местном уровнях и на уровне отдельных групп населения; создание условий для устойчивого развития путем учета его экологических и социально-экономических последствий; по мере возможности обеспечение положительного социально-экономического и природоохранного наследия.

Основные характеристики государственной политики

Современная и эффективно действующая государственная политика должна быть обращена в будущее и с учетом продолжительности циклов в функционировании данного сектора нацелена на длительную перспективу; в ней следует четко прописать конкретно планируемые результаты ее проведения и по мере целесообразности заимствовать для этого успешный опыт других стран, одновременно с этим учитывая относительную уникальность положения той или иной страны и необходимость адаптировать к нему заимствуемый опыт, чтобы получить реальный эффект. При изложении принципов, целей, мероприятий и заимствуемого опыта, в государственной политике следует привести четкие, существенные и имеющиеся доказательства, запрошенные органом, определяющим государственную политику, для разработки этой политики или полученные из надежных источников накопленного в мире опыта.

С учетом наличия во многом уже налаженных сегодня или потенциальных связей минерально-сырьевой отрасли с другими отраслями экономики и обществом эффективно действующая государственная политика должна ставить своей целью приобрести широкомасштабный и всеохватывающий характер, в идеальном плане добиваться интегрированности и целостности подхода, предусматривать оптимальные пути устойчивого и экологически безвредного развития данного сектора и одновременно с этим приносить максимальную пользу самым широким слоям населения страны, пользу, проистекающую непосредственно из деятельности самого этого сектора, а также из действия обратных и прямых связей, для налаживания которых данная политика должна создавать стимулы и благоприятные условия.

Поскольку государственная политика может иметь хронологически и территориально конкретный характер, в ней следует предусмотреть необходимые условия и механизмы для проверки ее проведения, оценки эффекта ее воздействия и достигнутых результатов, а также возможности для повторного анализа тех или иных ее аспектов по мере потребности.

Отражение международных стандартов

Эффективно действующая государственная политика часто отражает установленные международные стандарты и признанные нормы передовой практики. В этом отношении свое влияние на государственную политику оказывают перечисленные ниже документы.

  • Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО) представляет собой реализуемую в масштабах всего мира и на высоком уровне инициативу, начало которой было положено на Всемирном саммите по устойчивому развитию в 2002 году. Вскоре после этого она была одобрена Группой 7, международными финансовыми организациями (включая ЕБРР), организациями гражданского общества, а также крупными западными нефтегазовыми и минерально-сырьевыми компаниями. ИПДО представляет собой механизм государственной политики и нормативно-правового регулирования, предназначенный способствовать тому, чтобы доходы горнодобывающих и энергетических компаний расходовались на цели расширения масштабов процессов экономического развития. Стандарт ИПДО4представляет собой согласованный механизм регулярной публикации сведений обо всех крупных платежах, связанных с нефтегазовой и горнорудной отраслями, перечисленными в государственные бюджеты, а также обо всех крупных доходах, полученных государством от нефтегазовых и горнорудных компаний, для ознакомления с ними широкой аудитории общедоступным, всесторонним и понятным образом. После вынесения правительством принимающей страны решения стать участником этой инициативы сведения обо всех доходах, перечисленных нефтегазовыми и горнорудными компаниями в государственные бюджеты (как-то плата за недропользование, премиальные и общие налоги), становятся достоянием общественности. Платежи, произведенные компаниями, и средства, полученные государством, проходят сверку привлеченной для этого независимой третьей стороной, а организации гражданского общества принимают активное участие в реализации ИПДО в каждой из стран, что, таким образом, расширяет рамки обеспечения подотчетности.
  • Организация «Публикуй, что платишь (ПЧП)» представляет собой глобальную коалицию организаций ГО, объединившихся в поддержку требований об обеспечении открытости и подотчетности в ресурсодобывающем секторе, с тем чтобы доходы нефтегазовых и горнорудных предприятий шли на повышение уровня жизни граждан богатых ресурсами стран, а добыча ресурсов осуществлялась ответственным образом на благо стран и их граждан. Поддержка со стороны ПЧП и ее деятельность руководствуются принципами и стандартами этой организации и осуществляются на основании последних5 с уверенностью в том, что меры координации коллективных мероприятий, компетенций и интересов многогранной коалиции организаций ГО являются наиболее эффективным способом оказания влияния на основные заинтересованные стороны, определения вектора государственной политики и проведения на практике преобразований в ресурсодобывающих отраслях и государственном аппарате.
  • Конвенция № 169 Международной организации труда о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах6, предусматривающая признание прав собственности и владения землями их традиционного обитания; проведение предварительных консультаций, участие в распределении выгод и осуществление справедливой компенсации за любой причиненный ущерб в результате разведки и эксплуатации минеральных ресурсов или недропользования, а также проявление должного уважения к их обычаям или обычному праву.
  • Разработанные Международной финансовой корпорацией (МФК) стандарты деятельности по обеспечению экологической и социальной устойчивости (также известные под названием «Принципы экватора»)7, которые нашли мировое признание как надлежащая практика управления экологическими и социальными рисками.
Врезка 1: ЕБРР оказывает поддержку в проведении в Монголии информационно-ознакомительных мероприятий относительно Инициативы по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО)

Начиная с 2010 года силами сотрудников своего отдела правовой реформы (ОПР) ЕБРР оказывает поддержку процессам углубления и расширения масштабов реализации ИПДО в Монголии. Эту адресную поддержку он оказывает в таких областях, как подготовка специального закона об ИПДО, обязывающего правительство и горнорудные компании страны соблюдать ИПДО и предусматривающего создание нормативно-институционального механизма для регулирования процесса соблюдения ИПДО; подготовка коммуникационной стратегии и плана ее реализации; обучение представителей основных заинтересованных в ИПДО сторон; создание платформы для составления отчетности в онлайновом режиме (электронная отчетность). Действующий в настоящее время Стандарт ИПДО требует, среди прочего, обеспечить разделение на региональном и проектном уровнях поступающих доходов и, таким образом, на региональном и местном уровнях создать мощный внедренческий потенциал. В связи с началом в 2016 году второй проверки положения дел в Монголии с реализацией ИПДО и продолжения работы ЕБРР с этим кредитом в горнодобывающей отрасли Монголии ОПР в 2016–2017 годах будет оказывать помощь в проведении и выработке информационно-ознакомительных мероприятий относительно ИПДО среди местных групп населения в дополнение к оказываемой Банком в настоящее время поддержки в реализации ИПДО в Монголии. Наряду с Инициативой по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях Монголии в число основных партнеров ОПР по реализации ИПДО в Монголии будут входить организации ГО, работающие по проблематике недропользования и обеспечения прозрачности. Они играют важную роль в реализации ИПДО в Монголии, особенно в плане распространения сведений о ней среди местного населения. Вместе с тем организации ГО также сталкиваются с серьезными вызовами при выполнении своих задач по реализации ИПДО на общенациональном уровне, и информационно-ознакомительная работа среди групп населения, затрагиваемых деятельностью ресурсодобывающего сектора, носит ограниченные масштабы. С помощью такой поддержки ОПР будет стремиться более активно распространять сведения об ИПДО среди групп населения Монголии, а также работать с местными и региональными организациями ГО над обеспечением сбалансированного участия в реализации ИПДО за пределами столицы страны.

Основное содержание
государственной политики

(a) Мероприятия в рамках государственной политики. В содержании эффективно действующей государственной политики следует изложить мероприятия, которые правительство страны намеревается провести в интересах достижения целей, поставленных в государственной политике. К числу основных мероприятий в этом отношении будут относиться мероприятия, нацеленные на создание благоприятной и учитывающей интересы инвесторов среды путем:

  • составления четко прописанных и предсказуемых «правил игры», представляющих собой соответствующую нормативно-правовую базу, в которую должен входить ряд законов или правовых инструментов (нормативные акты, лицензии, процессуальные нормы, рекомендации, договоры), отражающих такие вопросы, как специфика данного сектора (например, закон о недропользовании), а также положения о защите инвестиций (например, законы об инвестициях и стабилизации) и законы, обеспечивающие охрану окружающей среды и устойчивое развитие (например, законы об охране окружающей среды и экологическом мониторинге);
  • составления подробных технических, финансовых, природоохранных, социальных и административных требований;
  • четкого распределения конкретных обязанностей (сфер компетенции) областных и общенациональных органов государственного управления;
  • понимания того, что приведение в исполнение нормативно-правовых актов и договоров должно быть практичным и доступным в плане затрат;
  • подробной разработки положений соответствующей институциональной базы, включая:

    • кадастровые организации, которые будут отвечать за более широкие вопросы регулирования, в том числе за регистрацию, выдачу лицензий, составление карт и т.д.;
    • инспекционный орган, который будет отвечать за вопросы технического надзора, приведения в исполнение, охраны труда и техники безопасности;
    • орган по проведению геологической разведки, отвечающий за сбор геолого-геофизических данных и проведение разведки;
    • органы фискального надзора на общенациональном и по мере целесообразности областном уровнях, отвечающие за вопросы налогообложения, платы за недропользование и взимания пошлин;
    • природоохранные органы, отвечающие за приведение природоохранных актов в принудительное исполнение и обладающие достаточным на общенациональном и ниже уровнях потенциалом с учетом локализованного характера большинства природоохранных проблем;
    • органы, ведающие вопросами трудовых отношений и социальной защиты;
  • создания режима, обеспечивающего перераспределение надлежащим и соответствующим образом сумм ресурсной ренты между центральными и областными органами власти, а также местным населением;
  • создания режима, обеспечивающего надлежащим и достаточным образом всеохватное участие местного населения в проведении как государственной политики, так и текущих проверок и оценок этой политики;
  • составления мероприятий, предназначенных для целей общенационального, регионального и местного развития, например, правительство может проводить политику по локализированному обогащению руды, заключающуюся в том, что при переработке минерального сырья до того, как направить его на экспорт, образующаяся у него таким образом добавленная стоимость поступает в доход государства или, например, государственную политику по оказанию поддержки местным фирмам, изготавливающим товары и оказывающим услуги, необходимые для производства горных работ;
  • разработки подробных мер, которые будут приниматься в целях контроля за последствиями производства горных работ, например, мер по природовосстановлению и рекультивированию земельных участков по завершении срока службы шахт и их закрытии.

(b) Механизм бюджетно-налогового и коммерческого регулирования. В эффективной государственной политике следует подробно прописать механизм бюджетно-налогового и коммерческого регулирования, в составе которого будут сочетаться программные документы, законы, нормативные акты и институциональные мероприятия. Цель этого механизма будет заключаться в том, чтобы дать инвесторам четкие и определенные сведения о функционировании бюджетно-налогового режима в области недропользования (т.е. о ставках налога на прибыль, плате за недропользование, налогообложении дивидендов, взимании ввозных пошлин, НДС, сроках амортизации материальных и нематериальных активов), а также сведения о мерах смягчения различных инвестиционных рисков, например, о заключении стабилизационного соглашения в интересах предотвращения или уменьшения необходимости во внесении изменений в положения о налогообложении и проведении аудитов.

(c) Механизм охраны окружающей среды. В эффективно действующей государственной политике следует четко прописать положения об охране окружающей среды, разработке специальных норм регулирования сферы управления, закрепляемых в законах, нормативных актах, свидетельствах и т.д. Надлежащее управление в этом отношении будет строиться на базе соответствующего баланса интересов недропользования и охраны окружающей среды. Чтобы наделить эти природоохранные положения достаточной силой и эффективно применять их, потребуется создать надлежащим образом функционирующий механизм финансирования, обеспечивающий предоставление средств на устранение последствий ущерба, причиненного окружающей среде. С учетом накопленного в мире большого опыта в области охраны окружающей среды применительно к деятельности ресурсодобывающего сектора государственная политика должна быть нацелена на применение международных норм практики в вопросах соблюдения природоохранных стандартов, правил вынужденного переселения и выплаты компенсации.

(d) Проведение консультаций с заинтересованными сторонами. Чтобы завоевать уважение, доверие и веру у заинтересованных сторон, начиная от инвесторов и кончая местным населением, принципиально важно, чтобы государственная политика разрабатывалась не в условиях изоляции от них, а в обязательном порядке носила всеохватывающий характер и зиждилась на результатах реально и добросовестным образом проведенных общественных слушаний с участием в них всех заинтересованных в этих вопросах сторон. Эффективно действующие формы практики в этом отношении должны предусматривать создание механизмов участия в этом заинтересованных сторон с указанием их личностей; разработку официальных и неофициальных путей оказания заинтересованными сторонами поддержки этим механизмам; создание открытых каналов коммуникации с установленными заинтересованными сторонами в качестве средства обеспечения благоприятных условий для внедрения систем надлежащего управления; проведение общественных слушаний, регулярных встреч и собраний; публикация требуемых отчетов и, что принципиально важно, соблюдение стандартов ИПДО.

Предмет государственной политики

Предмет государственной политики должен быть четко сформулирован с указанием перечня минералов, на которые распространяется ее действие. Например, правительства некоторых стран могут исключать конкретные минералы из общегосударственной политики в данном секторе из-за их фактической или презюмированной дополнительной стратегической ценности (например, уран и другие минералы, применяемые в переработанном виде в ядерной энергетике). В дополнение к этому правительства стран могут стремиться применять другие правила (и вместе с ними другие программные документы) к такой деятельности, как деятельность артелей старателей. При разработке некоторых программных документов могут делаться попытки включить в них положения, касающиеся как разведки, так и эксплуатации минерального сырья.

Роль государства

В эффективно действующей государственной политике должна быть также четко прописана роль актора-монополиста в этом секторе, т.е. во многих странах таковым является государство. В дополнение к этому в государственной политике следует разъяснить, как эта роль государства будет определяться и реализовываться (например, в законодательстве). Для прояснения данного момента в государственной политике следует четко обозначить роль государства как регулятора, а также указать, будет ли государство участвовать в деятельности этого сектора в качестве оператора. В случае, если у него есть такое намерение, в государственной политике следует изложить его отношение к иностранным инвестициям и разъяснить роль инвесторов.

Обязанности государства

Государственную политику следует строить таким образом, чтобы она носила в той или иной степени обязывающий для государства характер. Хотя относящиеся к данному сектору программные документы не всегда являются юридически обязывающими в большинстве стран, их размещение в открытом доступе может повлечь за собой возникновение у государства определенных обязанностей по выполнению обнародованных им намерений в отношении конкретных вопросов. При правильном выстраивании содержания и публикации директивных документов по данному сектору они могут стать дополнительным фактором политического давления на государство, побуждая его обеспечивать развитие того или иного конкретного сектора.

Коррупция и прозрачность

Держать граждан в неведении о совершаемых сделках с ресурсами – значит создавать питательную почву для коррупции, хищения государственных средств, нерационального и расточительного распоряжения доходами. Как все больше считается, брешь между созданием материальных благ и развитием человеческого потенциала в основе своей вызвана ограниченностью доступа к ключевым источникам информации. Одним из важнейших аспектов, устранить который все чаще призывают с помощью государственной политики, является повсеместное распространение коррупции в данном секторе и ее влияние на него, но выражается надежда, что эффективно действующая государственная политика позволит установить масштабы, потенциальную частотность совершения коррупционных действий и предложить методы борьбы с нею. Особенно подвержены воздействию коррупции договоры о недропользовании по причине, как правило, традиционно сложившегося применения здесь дискреционных прав при заключении и выполнении таких договоров. С учетом этого обеспечение прозрачности стало одним из главных в государственной политике средств борьбы с коррупционными деяниями.

Применение этого средства как одного из главных направлений государственной политики в области борьбы с коррупцией также породило надежды на то, что достижение реальной прозрачности может идти дальше простого раскрытия информации, предусматривая проведение проверок предоставляемой информации на ее полноту и достоверность, обеспечивая ее предоставление в понятной широкой общественности форме и создавая благоприятные условия для ведения национального диалога по данной проблематике. Несмотря на то, что в этой области многими странами уже достигнуты впечатляющие результаты, предстоит сделать еще гораздо больше для освоения преобразующего потенциала феномена прозрачности.

В процессе обеспечения прозрачности ИПДО может сыграть ключевую роль. Хотя ее реализация начиналась с составления технической и финансовой отчетности, ее масштабы затем возросли, и она превратилась в форум, объединяющий государственные ведомства, неправительственные организации и компании, а подготовленные странами отчеты занимают центральное место в процессе ведения национального диалога. В этом отношении показателен опыт Ганы (см. врезку 2).

После разработки ясной, точно и конкретно сформулированной государственной политики следующей задачей становится формирование столь же ясной, точно и конкретно сформулированной нормативно-правовой базы в поддержку данного сектора, а также надежно функционирующего институционального механизмa в поддержку проведения данной государственной политики.

Врезка 2: Уроки обеспечения прозрачности в Гане

Строя свою деятельность на фундаменте, заложенном с помощью ИПДО, Гана превратилась в регионального лидера по обеспечению прозрачности в области добычи полезных ископаемых. Реформаторы из числа представителей государственных ведомств и организаций гражданского общества пользовались ИПДО как площадкой для ведения диалога по вопросам государственной политики и обеспечению прозрачности. В те времена, когда надзор со стороны законодательных органов был поставлен слабо, отчеты страны по проблематике ИПДО служили источником самой полной информации о доходах горнодобывающих отраслей с включением в нее данных об объемах выпущенной продукции, сумм экспортной выручки за минеральное сырье, названий работающих в стране компаний, предоставленных компаниями производственных данных, стоимостных показателей объемов продукции, а также сведений о плате за недропользование, уплате специальных налогов, выплате дивидендов, лицензионных платежах и оплате сборов за освоенные площади месторождений. В настоящее время отчетность составляется не только по горнодобывающей промышленности, но также и по нефтегазовой, которая начала свою работу в декабре 2010 года. Министерство энергетики Ганы размещает сведения о наиболее важных из заключенных договоров по нефтедобыче в онлайновом режиме. Помимо обмена этой информацией решениями парламента страны были созданы механизмы, институционализирующие обеспечение прозрачности в области учета доходов. Достигнув соблюдения нормативов ИПДО в нефтедобывающей и минерально-сырьевой отраслях в 2011 году, Гана приняла Закон «Об учете доходов от нефтедобычи». Этот закон превышает стандарты ИПДО. Помимо установления строгих правил составления отчетности об активах и инвестициях нефтяного фонда, этим законом был создан независимый орган регулирования – Комитет по защите интересов общественности и подотчетности (КЗИОП) в целях осуществления контроля за соблюдением этого закона, организации площадки для общественных дискуссий, оценки функционирования систем учета и использования доходов от нефтедобычи. Хотя КЗИОП является консультативным органом, не имеющим официальных полномочий, он обладает значительными рычагами влияния. В его состав входят 13 представителей религиозных, традиционных и профессиональных организаций, организаций гражданского общества и групп местного населения, профессиональных союзов и организации «Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях Ганы». Комитет публикует свои отчеты дважды в год, что заставляет правительство страны давать объяснения относительно осуществляемой им деятельности; в первом отчете Комитета была выявлена 50-процентная разница между прогнозными и фактическими доходами правительства, разница, которая образовалась из-за недополученных сумм налогов с предприятий. Усиление принципов подотчетности в ресурсодобывающем секторе позволило повысить уровень прозрачности государственного бюджета. В 2012 году Гана получила 50 баллов из 100 по индексу показателей открытости государственного бюджета, что стало в странах Западной Африки самой высокой оценкой, намного превышающей среднюю оценку по региону.

Режим благоприятного правового регулирования

Режим благоприятного правового регулирования должен отражать перечисленные ниже принципы передовой практики.

Закрепление основополагающих принципов, основных прав и обязанностей в первичном законодательстве. После принятия государственной политики в данном секторе изложенные в этом программном документе намерения нужно перевести в плоскость конкретных мероприятий и установленный законом режим правового регулирования, в рамках которого эти намерения можно претворить в жизнь. В идеальном плане данный режим правового регулирования должен основываться на рамочном законе в сфере недропользования, который необходим как таковой для закрепления основополагающих принципов в деятельности этого сектора, например, обеспечение прозрачности, недопустимость дискриминации, объективность, оказание содействия в достижении устойчивости, охрана окружающей среды и т.д. В целом такой рамочный законопроект будет готовиться ответственным министерством (которое будет консультироваться по нему с регулятором данного сектора и всеми заинтересованными в этом сторонами) и затем представлен на рассмотрение парламента, который проведет по нему прения и примет это первичное законодательство как утвержденный парламентом закон. В первичном законодательстве необходимо отразить перечисленное ниже.:

Изложение прав и обязанностей. В первичном законодательстве необходимо ясно и сжато изложить права и обязанности всех заинтересованных в данном секторе сторон.

Основополагающие принципы деятельности сектора. Основополагающие и непреложные принципы деятельности данного сектора необходимо отразить в первичном законодательстве. Подробно прописанные процессуальные положения, касающиеся отдельных составляющих деятельности данного сектора, затем нужно отразить в подзаконных актах. Это позволяет закрепить основополагающие принципы, которые вряд ли будут меняться в первичном законодательстве, но в то же время они позволяют фиксировать возникающие в повседневной практике операционные и правоприменительные вопросы, на которые могут влиять изменения в применяемых технологиях или функционировании рынка, в подзаконных актах, в которые легче вносить поправки, отражающие изменения в применяемых технологиях или функционировании рынка.

Качественные аспекты процессов закрепления и сохранения без изменений принципиально важных составляющих законодательства. После принятия парламентом первичного законодательства внесение изменений в него считается в целом процессом длительным и обременительным в большинстве стран. Таким образом, хотя внесенные в первичное законодательство принципы не высечены в камне, квазинеизменность этих принципов, обеспеченная особенностями первичного законодательства, может оградить их от желания кое-что подправить в них по политическим соображениям или внести в них кратковременные изменения. Даже в тех случаях, когда демократическая репутация парламентов некоторых стран может оказаться не столь надежной, как хотелось бы, процесс внесения изменений в принятые парламентом законы, тем не менее, становится средством упрочения основополагающих принципов.

Различия в фактическом содержании первичного законодательства. В реальном содержании первичного законодательства и уровнях его детализации в разных странах будут иметься различия. В этом отношении многое будет зависеть от уровня развития рынка, прочности выстроенной вокруг его организационно-административной структуры и эффективности правового фундамента, на котором оно основывается. В тех случаях, когда эти составляющие достигли достаточных уровней развития, степень требуемой конкретизации содержания первичного законодательства снижается. В тех случаях, когда процесс реформ в этом секторе еще не начался или когда применение современных норм регулирования находится в зачаточном состоянии, от закона будет требоваться больше конкретики в плане его направляющей роли. Аналогичным образом, в тех случаях, когда правовая среда, в частности, аппарат судов, еще не применяется для решения сложных экономически-правовых проблем, степень детализации содержания законов требуется повысить.

Как все больше считается, брешь между созданием материальных благ и развитием человеческого потенциала в основе своей вызвана ограниченностью доступа к ключевым источникам информации.

Создание прочного институционального фундамента

Для реализации предусмотренных государственной политикой инициатив, содержащихся в первичном законодательстве, необходимо заложить мощный институциональный фундамент, в основу которого положено четкое разделение перечисленных ниже функций.

Отделение государственных прав собственности от функций регулирования. Одной из ключевых составляющих стабильного положения дел в ресурсодобывающем секторе является создание специального органа регулирования деятельности этого сектора. В свете внедрения современных форм регулятивной практики, когда государство сохраняет за собой определенную роль в ресурсодобывающей деятельности, регулирование со стороны государственного ведомства (министерства), принимающего решения о разработке, введении в действие и реализации государственной политики, безусловно, становится нецелесообразным и может вести к возникновению реального или мнимого конфликта интересов. С учетом противоречащих друг другу целей выполнения этих трех функций крайне маловероятно, что такие конфликты интересов можно было бы преодолевать эффективным образом в рамках компетенции одного органа государственного управления. Как показывает международный опыт, центральное место в процессах развития данного сектора стал занимать специальный орган регулирования деятельности этого сектора, действующий независимо от влияния политических и производственных факторов. Такое разделение прав собственности и функций регулирования повышает степень презюмируемой нейтральности и ограждения регулятора от воздействия на него политических факторов, а у инвесторов в целом повышается уверенность в том, что такой орган регулирования будет действовать прозрачно и объективно. Следовательно, в тех случаях, когда за государством сохраняется какой-то пакет акций в капитале оператора, функция регулирования должна быть четко отделена от функции реализации оператором как акционером его прав собственности. Для решения этой проблемы производственно-хозяйственного контроля широко применяется модель передачи государственной доли акционерной собственности от министерства, курирующего ресурсодобывающий сектор, министерству финансов или государственному агентству, занимающемуся вопросами имущества/приватизации.

Отделение функций разработки государственной политики от функций регулирования. Отделение функций разработки государственной политики от функций регулирования. Государство выступает в роли органа, занимающегося разработкой государственной политики, определяя правила игры и направления деятельности ресурсодобывающего сектора. Применение этих правил и проведение государственной политики в этой области относится – что более закономерно – к компетенции независимого органа регулирования, отделенного от министерства. Такое отделение этого органа в целом позволяет обеспечить эффективность, объективность и прозрачность в регулировании деятельности данного сектора, причем он не подвержен влиянию большинства политических факторов, обусловливающих содержание государственной политики.
Как и в отношении самого режима регулирования, четкие правила и процедуры должны применяться также к функциям регулирования и деятельности органа регулирования, а в дополнение к этому основные процессуальные нормы, регулирующие взаимодействие этого органа с работающими в данном секторе операторами, требуется конкретно прописать, причем предпочтительно, в первичном законодательстве. Принципиально важное значение также для проведения любых реформ в этом отношении имеет наличие возможностей для формирования гибко функционирующего органа регулирования, потенциал которого позволяет ему адаптироваться к изменениям, происходящим на рынке, и который не пропустит ни одной возможности для оказания содействия в достижении как социальных, так и коммерческих целей и для создания благоприятных условий для этого.

Заключение

Важное значение для устойчивого развития минерально-сырьевого сектора в богатых ресурсами странах с развивающейся и переходной экономикой является привлечение в этот сектор качественных инвестиций в крупных объемах. Возможности, которыми располагает та или иная страна для привлечения таких инвестиций в период снижения уровней доступности капиталовложений и обострения конкуренции за эти инвестиции в мире, будут обусловлены тем, что та или иная страна может предложить инвестору. Для привлечения и сохранения заинтересованности и внимания со стороны инвесторов важнейшее значение имеет наличие четко и точно сформулированной государственной политики, правовой определенности и надежно работающих институтов в этом секторе. В мире накоплен большой опыт, причем как положительный, так и отрицательный, которым могут воспользоваться страны с развивающейся и переходной экономикой для выбора ими формы, характеристик и основополагающего содержания эффективно действующей государственной политики в этом секторе.

ЕБРР учитывает то обстоятельство, что работающие в секторе недропользования инвесторы сталкиваются с серьезными вызовами. Уже сегодня факторы капиталоемкости, цикличности производственных процессов и изменения климата в данной отрасли требуют наличия надежных балансов и мощного организационно-штатного потенциала в целях их выживания в длительной перспективе. Более того, портфели работающих в секторе недропользования инвесторов в значительной мере состоят из активов в виде объектов добывающей промышленности и производственно-сбытовых систем, расположенных в отдаленных районах и странах с развивающимися рынками. Вместе с тем страны с развивающимися рынками, многие из которых относятся к региону операций ЕБРР, также являются фактором повышения степени рископодверженности инвесторов, вызванного среди многих прочих факторов слабостью режимов правового регулирования и институциональных структур в этих странах.

Основное внимание в этой короткой статье уделяется рассмотрению того, как инвесторы справляются с рисками, порождаемыми слабостью режимов правового регулирования и институциональных структур. Данная проблема лежит в основе возникших сегодня противоречий между потребностями инвесторов в объективной, нейтральной и честной работе институциональных структур с соблюдением установленных правил, с одной стороны, и деятельностью олигархических кругов в принимающих странах, с другой. Даже в тех случаях, когда принцип верховенства закона восторжествовал после вековечных отношений кумовства и семейственности между главами кланов, все еще не изжиты остаточные проявления той угрозы, что выбранные руководители могут воспользоваться возможностью, чтобы обратить вспять процессы перехода на рельсы демократии. Более того, кризисные явления в экономике и финансах, тормозящие поступление доходов в государственные бюджеты, зачастую порождают призывы к ренационализации главных видов природных ресурсов или повышению взимаемых налогов. Таким образом, перед работающим в секторе недропользования инвестором в странах со слабыми институциональными структурами и режимами правового регулирования встает следующий вопрос: в какой степени принимающая страна (или регион) действует как «правовое государство», правовая система которого создает равные условия для всех, за исключением руководства принимающей страны, и что можно сделать, чтобы правила инвестирования определялись принципами верховенства закона, с тем чтобы руководство принимающей страны получило мощный стимул, не позволяющий ему уклоняться от соблюдения правил, распространяющихся на всех остальных, в том числе и на инвесторов, работающих в секторе недропользования.

В юрисдикциях со слабыми режимами правового регулирования и институциональными структурами работающий в секторе недропользования инвестор может столкнуться с целым рядом актов вмешательства в его деятельность, лишающих его прав и возможностей контролировать и эксплуатировать активы в производственно-сбытовой системе. Главную угрозу представляют действия государственных организаций (например, региональных администраций, федеральных министерств, агентств и государственных предприятий). Акты вмешательства с их стороны зачастую перекрывают инвестору каналы доступа к государственным объектам инфраструктуры и сферы услуг. Степень серьезности этих актов колеблется, начиная с отсутствия у местного чиновника возможностей для выдачи запрашиваемых технических свидетельств и кончая незаконным отзывом уже выданных разрешительных документов и попытками вымогательства. Как утверждают компании, занимающиеся страхованием рисков, перечислять подобные случаи можно «до бесконечности».

С тем чтобы смягчить последствия актов вмешательства в свою деятельность инвесторы стремятся защитить свои интересы, оформляя для этого множество проектных документов, повышая свой потенциал и активность в решении возникающих проблем. Имеющийся у ответственного и законопослушного инвестора потенциал решения проблем при работе в секторе недропользования обусловлен главным образом наличием у него средств и рычагов влияния.

(i) К таким средствам относятся наличие квалифицированной рабочей силы, информационно-управленческих систем, сметных средств на непредвиденные расходы, внешних заинтересованных сторон, оказывающих поддержку, и налаживание взаимоотношений на местах.

(ii) Переговорный вес, который обусловлен главным образом степенью доходности того или иного актива для правительства принимающей страны (например, показатели экономического эффекта), а также тем, в какой степени инвестор проявляет честность, прозрачность и стойкость в своих действиях как контрагент, который в конечном итоге в состоянии приостановить свою деятельность на местах. Переговорный вес инвестора может быть очень значительным в тех случаях, когда объект инвестиционной операции имеет принципиально важное значение для репутации, наполняемости бюджета или энергобезопасности принимающей страны.

 

Имеющийся у инвестора потенциал решения возникающих проблем имеет важное значение для успешного проведения операций в районах с неблагоприятным инвестиционным климатом. Сложный состав проектной документации требует непрерывного мониторинга и обновления, что по своей сути требует от финансовых контролеров, юристов и сотрудников по надзору за соблюдением норм деловой этики минимального потенциала решения возникающих проблем. Вместе с тем в случае ухудшения состояния режима правового регулирования и институциональных структур, что становится тормозом инвестиционных процессов, для решения этих вопросов необходимо привлекать гораздо больше ресурсов. По мере усиления вмешательства государства в деятельность инвестора имеющийся у него потребный потенциал решения возникающих проблем потребуется дополнять все новыми ресурсами до тех пор, пока затраченные на это средства не скажутся на доходности вложенного им капитала и не побудят его произвести переоценку стратегии своей деятельности в принимающей стране. Эта проблема для инвестора может обостриться, если он привлекает значительные объемы нужного ему финансирования на рынках капитала. Ухудшение состояния делового климата в принимающей стране или обвинения в противоправности действий инвестора могут серьезно сказаться на котировке его акций и как следствие этого сузить его возможности по привлечению финансирования. Результатом этого может стать приостановка его операционной деятельности или продажа полностью либо частично вложенных им инвестиционных средств в целях корректировки состава портфеля его активов, как это показано на диаграмме 1.

Диаграмма 2: Имеющийся у инвестора потенциал решения возникающих проблем

Имеющийся у инвестора потенциал решения возникающих проблем имеет важное значение для успешного проведения операций в районах с неблагоприятным инвестиционным климатом. Сложный состав проектной документации требует непрерывного мониторинга и обновления, что по своей сути требует от финансовых контролеров, юристов и сотрудников по надзору за соблюдением норм деловой этики минимального потенциала решения возникающих проблем. Вместе с тем в случае ухудшения состояния режима правового регулирования и институциональных структур, что становится тормозом инвестиционных процессов, для решения этих вопросов необходимо привлекать гораздо больше ресурсов. По мере усиления вмешательства государства в деятельность инвестора имеющийся у него потребный потенциал решения возникающих проблем потребуется дополнять все новыми ресурсами до тех пор, пока затраченные на это средства не скажутся на доходности вложенного им капитала и не побудят его произвести переоценку стратегии своей деятельности в принимающей стране. Эта проблема для инвестора может обостриться, если он привлекает значительные объемы нужного ему финансирования на рынках капитала. Ухудшение состояния делового климата в принимающей стране или обвинения в противоправности действий инвестора могут серьезно сказаться на котировке его акций и как следствие этого сузить его возможности по привлечению финансирования. Результатом этого может стать приостановка его операционной деятельности или продажа полностью либо частично вложенных им инвестиционных средств в целях корректировки состава портфеля его активов, как это показано на диаграмме 1.

Таблица 1: Упрощенные примеры, иллюстрирующие инвестиционные ситуации и ряд возможностей оказания поддержки со стороны ЕБРР

Общее отношение руководства принимающих стран к вопросам регулированияВерховенство праваАвтократические режимы правленияПолудемократические режимы правления
  • Добыча полезных ископаемых в значительной своей части нацелена на обслуживание семейных кланов, которые зачастую наследуют места в органах государственной власти и организациях.

  • Выборы работают слабо и иногда носят чисто формальный характер. Деятельность государственных организаций переплетена с деловыми интересами семейных кланов. Организации вмешиваются в работу НПО и стремятся дестабилизировать их.

  • Диалог с инвесторами как реакция на их инициативы ведется неопытными и незаинтересованными в нем чиновниками.

  • Одним из главных сдерживающих факторов в условиях сложившегося инвестиционного климата является наличие больших политических и репутационных рисков контрагентов. Смена руководящих элит может сопровождаться вспышками межклановой борьбы, насилия и захвата активов.

  • Добыча полезных ископаемых находится в режиме ручного управления ею избранными органами государственной власти, сформированными правящей политической партией. К местным и международным НПО отношение терпимое, если они занимают политически нейтральные позиции.

  • Правительство эффективно налаживает связи с инвесторами в интересах развития богатых природными ресурсами отдаленных районов своих стран, испытывающих нехватку крупных инвестиций.

  • Имеются рынки купли-продажи объектов инфраструктуры и рынки услуг, но они обладают незначительным потенциалом из-за недофинансирования.

  • Одним из главных сдерживающих факторов в условиях сложившегося инвестиционного климата является риск вмешательства государственных организаций с целью добиться вопреки желаниям инвесторов перезаключения сделок, считающихся слишком привлекательными.
ЕБРР может участвовать в распределении рисков, оказывать помощь в разработке ПЭСМ, оказывать поддержку в ведении диалога с государственными ведомствами и выступать участником системы раннего предупреждения по вопросам репутационно-этического характера и действий государства.ЕБРР может участвовать в распределении рисков и привлечении капитала, оказывать поддержку МСП и помощь в разработке ПЭСМ, действовать в качестве «системы охранной сигнализации» и посредника при вмешательстве государства.
Верховенство законаАдхократические режимы правления Демократические режимы правления
  • Свободно избранное правительство смело держит курс на реформирование промышленности в целях освоения значительного потенциала природных ресурсов.

  • Торги на получение лицензий в области недропользования и системы стимулирования инвестиций носят прозрачный характер.

  • Диалог правительства с инвесторами часто ведется по принципу «услуга за услугу» при заключении ими сделок. На инвесторов оказывается давление, чтобы добиться от них локализации их производств и взятия обязательств по финансированию непрофильных направлений деятельности, что может способствовать укреплению репутации правительства.

  • Одним из главных сдерживающих факторов в условиях сложившегося инвестиционного климата является наличие риска проявления ксенофобских настроений, если экономические преобразования не оправдывают ожидания населения. Инвесторов могут обязать поддерживать высокие показатели занятости и взимать с них повышенные суммы налогов в условиях экономического спада.

  • Правительство представляет собой коалицию умеренных политиков, ставящих своей целью повышение жизненного уровня граждан в регионах, обладающих природными ресурсами, и увеличение объемов налоговых поступлений от недропользования.

  • Диалог с инвесторами по вопросам государственной политики ведется очень квалифицированно и системным образом в интересах внедрения норм передовой практики.

  • В целях наращивания потенциала и повышения эффективности поощряются развитие предпринимательства на рынках услуг и создание государственно-частных партнерств (ГЧП).

  • Проводимые торги на присуждение лицензий в области недропользования и меры стимулирования инвестиций носят прозрачный характер. Применяются прошедшие проверку и вызывающие доверие процедуры арбитражного производства и взыскания долгов.

  • Одним из главных сдерживающих факторов в условиях сложившегося инвестиционного климата является активизация конкурентной борьбы и рост цен на приобретаемые активы, а также доходности государственной доли. Очень высокие постоянные издержки ведут к обесценению активов в условиях экономического спада.
ЕБРР может участвовать в распределении рисков и привлечении капитала, оказывать помощь в составлении ПЭСМ и поддержку в проведении диалога с государственными ведомствами, вкладывать капитал в МСП и оказывать помощь в оценке политических перемен.ЕБРР может заниматься привлечением акционерного капитала, оказывать помощь в разработке ПЭСМ, а также поддерживать местных партнеров и объекты инфраструктуры.
НижеВыше
Способность государственных организаций принимающих стран применять (т.е. осуществлять разработку, надзор за исполнением и обеспечивать исполнение) законодательство, нацеленное на применение стандартов передовой практики в процессе реализации ПЭСМ и ИПДО.

Наличие потенциала решения возникающих проблем имеет важное значение как фактор, обеспечивающий успешную деятельность ответственного инвестора, который делает ставку на долгосрочный характер его инвестиций стратегического значения в условиях инвестиционного климата, корни которого уходят в эпоху авторитарного правления. В своей деятельности инвестор, как правило, будет сталкиваться с острыми политическими рисками и неоднозначностью темпов и направлений деятельности руководства страны, проведения правовых и институциональных реформ. Таким образом, инвестору придется разработать инвестиционную схему, которая обладала бы очень мощными и законными стимулами для обеспечения того, чтобы местное руководство и далее оставалось благожелательно настроенным контрагентом, сохраняло согласованную долю прибыли, причитающуюся правительству страны, и продолжало соблюдать стандарты и процедуры, изложенные в ПЭСМ и ИПДО. С учетом серьезного характера политических рисков инвестор, как правило, будет ставить своей целью добиться их распределения в связи с проводимой им инвестиционной операцией и застраховать их в максимально возможной мере. Именно в этом отношении ЕБРР может оказать помощь проектной компании инвестора, обеспечивая диверсификацию источников его финансирования, предоставляя ему средства финансирования на сроки, совпадающие со сроками службы активов, и, таким образом, оказывая поддержку в укреплении его баланса кредитным рычагом, отвечающим поставленной цели. Располагая в принимающей стране (или регионе) постоянным представительством и портфелем инвестиционных активов, ЕБРР имеет все возможности для оказания помощи инвестору в ведении им диалога с государственными органами страны и в случае необходимости предоставления технической помощи стране в вопросах реализации ИПДО и применения передовых норм практики в областях экологии, гигиены труда, техники безопасности, в социальной сфере и налаживании взаимодействия с заинтересованными сторонами. У государственных институтов, корни которых уходят в эпоху авторитарного правления, как правило, мало возможностей для внедрения четко разработанных, объективно и предсказуемо функционирующих систем регулирования в качестве основы для привлечения инвесторов, приверженных принципам надлежащего корпоративного управления, реализации ИПДО, применению передовых норм практики в ПЭСМ и надежно функционирующих процедур взыскания долгов.

Действуя в условиях инвестиционного климата, в основе которого лежат принципы демократии, инвесторы зачастую применяют целый ряд параллельных и сложно выстроенных совместных предприятий в целях использования налаженных партнерских отношений для наращивания объемов и диверсификации состава их глобальных портфелей активов. ЕБРР зачастую выступает одной из немногих финансирующих организаций, предоставляющей долгосрочное проектное финансирование с ограниченным правом регресса в формах вхождения в акционерные капиталы, мезонинного и (или) синдицированного долгового финансирования. Одновременно с этим ЕБРР может дополнить имеющийся у инвестора потенциал решения возникающих проблем возможностями своего присутствия в данной стране, специалистами и связями с местными компаниями. Присутствие ЕБРР на местах позволяет ему оказывать поддержку процессам развития транспортной, энергетической и водной инфраструктуры, а также создания систем сбора и утилизации отходов и иных объектов и услуг с добавленной стоимостью, имеющих принципиально важное значение для разработки проектов. Более того, ЕБРР также оказывает помощь странам крупных производителей энергоносителей, обеспечивая диверсификацию их экономик путем привлечения инвесторов в другие отрасли.

Только в целях иллюстрации в таблице 1 приведен целый ряд упрощенных основных характеристик инвестиционных ситуаций, а также примеры возможного оказания со стороны ЕБРР помощи в наращивании имеющегося у ответственных инвесторов потенциала решения возникающих проблем.

В итоге ЕБРР удалось завоевать доверие у своих партнеров и признание накопленного им опыта и его прагматического подхода в вопросах оказания инвесторам, вкладывающим капитал в освоение природных ресурсов, помощи в целях согласования и разрешения целого ряда проблем, связанных с действиями разнообразных и многочисленных заинтересованных сторон – участников реализации проектов (т.е. действиями партнеров по участию в акционерных капиталах, банков, поставщиков, конкурентов, профсоюзов, НПО, судебных инстанций, СМИ и т.д.), а также в целях разработки средств формирования поведенческих установок руководства и государственных организаций принимающих стран. Таким образом, ЕБРР располагает всеми возможностями для налаживания в целях решения возникающих проблем партнерских отношений с ответственными инвесторами, работающими в регионе его операций.

Наличие потенциала решения возникающих проблем имеет важное значение как фактор, обеспечивающий успешную деятельность ответственного инвестора, который делает ставку на долгосрочный характер его инвестиций стратегического значения в условиях инвестиционного климата, корни которого уходят в эпоху авторитарного правления.

Вопрос, касающийся систем управления

В большинстве случаев для эффективного проведения государственной политики в области устойчивого развития принципиально важное значение будут иметь меры по укреплению систем управления, институтов, законов и нормативных материалов. Принципиальное значение имеют мероприятия по управлению и надзору, без которых государственная политика и планы не будут наполнены реальным содержанием. Получение согласия местного населения на проведение этих мероприятий требует создания механизмов проведения общественных слушаний и налаживания сотрудничества с населением. Именно в этом отношении самой острой проблемой может стать «получение от общества разрешения на ведение деятельности».

Различия внутри сектора добывающих отраслей

Для понимания причин возникновения проблем с обеспечением устойчивого развития и путей их возможного решения в секторе ДО необходимо иметь представление о сложившихся в нем различиях, среди которых выделяются три главных: различие между добычей углеводородов и горнорудной деятельностью, различие между социальными и экологическими последствиями и различие, где это целесообразно, между разными этапами жизненного цикла ведения конкретной деятельности. Добыча нефти, газа и горнорудная деятельность могут быть сопряжены с огромными различиями между их потенциальными экосоциальными последствиями и производственно-управленческими процессами. Что касается добычи нефти, то загрязнение из-за разлива нефти может вызвать большие проблемы, в то время как в горнорудной деятельности проблемы, связанные с добычей полезных ископаемых кустарным способом и в малых масштабах, имеют в равной степени важное значение, но отличаются от проблем, возникающих в нефтегазовой отрасли. Также могут различаться, причем иногда очень значительно, экологические и социальные проблемы, вызываемые развитием сектора ДО. Применительно к некоторым проблемам они характеризуются наличием иных акторов, применяемых инструментов, нормативных положений, рекомендаций и аналитических материалов. Эти и иные различия возникают также в зависимости от этапа жизненного цикла реализуемых в добывающих отраслях проектов.

Почему вопрос, касающийся развития, приобрел важное значение?

Среди стран с уже доказанным и перспективным обилием полезных ископаемых, организаций гражданского общества и доноров растет понимание того, что помимо поступления прямых доходов от сектора ДО его развитие может приносить дополнительные выгоды для экономики страны благодаря связям этого сектора с другими отраслями. Несмотря на то, что необходимость вмешательства государства для оказания поддержки широкомасштабным процессам экономического роста – идея не новая, такое вмешательство в плане его степени и видов с течением времени превратилось в государственную политику, нацеленную на формирование подобных связей. Центральная идея здесь заключается в том, что в длительной перспективе диверсифицированная экономика окажется эффективней экономики, замкнутой в узкие рамки экспорта полезных ископаемых.

Имеются три вида мероприятий, позволяющих направить растущий сектор ДО на достижение целей в области развития, занимающих важное место в развернувшихся сегодня дискуссиях по проблемам закона и государственной политики.

Применение местных ресурсов

Это направление государственной политики и применение закона для ее реализации в настоящее время считается одним из путей формирования полезных связей и накопления экономического капитала на общенациональном и субнациональном уровнях10. Крупные добывающие компании, ежегодно расходующие миллионы долларов на производство закупок, могут открыть серьезные для бизнеса возможности в области стимулирования процессов развития экономики на местах, если эти компании готовы или имеют стимулы к включению местных МСП в свои производственно-сбытовые системы. Во многих отношениях сектор ДО участвует в процессах создания рабочих мест в очень малых масштабах, но благодаря его косвенному и индуцированному влиянию на положение с занятостью в производственно-сбытовых системах, а также предоставлению им услуг по сопровождению проектов можно увеличить ряды рабочей силы специализированного профиля. Это открывает окно возможностей, которое, тем не менее, требует внимания в плане устойчивого функционирования этой рабочей силы в длительной перспективе (например, когда закрываются производственные объекты).

Каким образом?

В принципе, правительства стран имеют возможность применять первичное законодательство в целях реализации взятого ими курса на применение местных ресурсов. На практике это делается в нефтегазовой промышленности и в гораздо меньших масштабах в горнодобывающей отрасли, где предпочтение отдается договорным формам работы. Примером из деятельности нефтегазовой промышленности является принятый в Нигерии в 2010 году Закон «О развитии применения местных ресурсов в нефтегазовой промышленности», действие которого распространяется на все сделки или операции, совершаемые или выполняемые в нефтегазовой промышленности Нигерии, а также на всех действующих в ней операторов. В законодательстве Нигерии поставлены четыре главные задачи:

  • развивать навыки и умения коренного населения на всех участках производственно-сбытовой деятельности в нефтегазовой промышленности;
  • способствовать приобретению коренным населением прав собственности на активы и использованию принадлежащих ему активов в нефтегазовой промышленности;
  • усиление мультипликационного эффекта мер по оказанию содействия в создании сервисных предприятий;
  • разработка программ специализированной подготовки кадров и создание возможностей для устойчивого обеспечения занятости.

В число стран, в национальных законодательствах которых широко сформулированы положения о применении местных ресурсов в горнодобывающей промышленности, входят Зимбабве, Индонезия и Южная Африка. Согласно закону Индонезии «О горнодобывающей промышленности» (2009 год), компании обязаны в приоритетном порядке нанимать работников из местного населения, пользоваться товарами и услугами местного производства и после пяти лет производственной работы национальных компаний отчуждать иностранные доли в своем капитале. Положения данного закона уточняются в подзаконных нормативных актах. Далее в законе имеются положения, призванные стимулировать развитие процессов обработки и переработки продукции горнорудного производства в Индонезии с тем обещанием, что «степень требуемой обработки и переработки на месте продукции должна быть конкретно указана в правоприменительных подзаконных нормативно-правовых актах» (статьи 95–112 и 128–133).

С точки зрения правительства страны, ставящей перед собой амбициозные цели, деятельность в секторе добывающих отраслей можно направить в интересах обеспечения экономического развития, которое может носить более масштабный и долговременный характер по сравнению с самой деятельностью, осуществляемой в секторе добывающих отраслей.

Ресурсы для инфраструктуры

Развитие инфраструктуры играет ключевую роль в получении мультипликационного эффекта в национальной экономике от развития сектора ДО. Это может открыть возможности в других отраслях промышленности, в том числе в областях экспорта сельскохозяйственной продукции и туризма. Тем не менее бреши в инфраструктуре, отмеченные в странах от Монголии до Мозамбика, являются одним из основных узких мест, тормозящих экономический рост в развивающихся странах и странах с развивающимися рынками. Благодаря привлечению заемных средств на инвестиционные цели и разработке новых инициатив реализация крупных инфраструктурных проектов в секторе добывающих отраслей  может привести к созданию или расширению масштабов принципиально важной инфраструктуры и позволит приступить к освоению потенциала регионального развития11. Сюда можно отнести электроснабжение, автомобильные трассы, железные дороги, порты и информационно-коммуникационные системы. В практическом плане одним из важнейших вопросов является привлечение средств финансирования. В Африке этот вопрос приобрел особую актуальность из-за нехватки инфраструктуры и средств ее финансирования. Некоторые из новых инвесторов проявили желание вложить капитал в финансирование инфраструктуры (главным образом на проекты в областях гидроэлектроэнергетики, железных дорог) в обмен на получение прав на добычу полезных ископаемых и заключение контрактов по сделкам о выделении «ресурсов для инфраструктуры», а также на налаживание дипломатических связей с правительством конкретной принимающей страны. Некоторые из крупных сделок совершались в форме межправительственных соглашений, заключенных между Экспортно-импортным банком Китая и такими африканскими странами, как Демократическая Республика Конго, которые не имеют возможности давать достаточные финансовые гарантии в обеспечение взятых ими обязательств по кредитам. Суть этих сделок заключается в том, что ресурсы конкретной страны выступают в качестве предмета обеспечения процессов расширения масштабов производства, рационализации работы транспорта и повышения эффективности экспорта путем финансирования этих процессов.

Ресурсные коридоры

Каталитический эффект инвестиционных возможностей в области инфраструктуры может иметь как долговременный, так и региональный характер в форме создания многогосударственных зон и так называемых «ресурсных коридоров». Идея этой инициативы пространственного развития заключается в противодействии анклавным (мелкомасштабным, местным, территориально ограниченным) последствиям, типичным для реализации проектов в углеводородной и горнорудной областях путем осуществления на коммерческих началах крупных капиталовложений в добычу нефти, газа и минерального сырья (с созданием необходимых объектов инфраструктуры, производства товаров и услуг), чтобы заложить фундамент для расширения возможностей роста и диверсификации экономики в районах проживания населения, на которых это будет непосредственно сказываться. Поставленная в рамках государственной политики цель заключается в создании жизнеспособного и диверсифицированного экономического пространства, которое невозможно создать, полагаясь только лишь на рыночную стихию12. Для этого необходимо иметь два ключевых элемента: построение жизнеспособной финансовой базы исходя из прогнозируемого увеличения объемов государственных доходов в результате деятельности сектора ДО и наращивание потенциала государственных ведомств, частного сектора и организаций гражданского общества в вопросах разработки и выполнения согласованных планов развития. Данный подход будет охватывать и районы с населением, которые окажутся затронутыми реализацией такого рода проектов.

Суть концепции создания «ресурсного коридора» состоит в том, что инвестиции в развитие портов, железных и автомобильных дорог могут стать катализатором процессов возникновения обеспечивающих и вспомогательных видов хозяйственной деятельности, создавая «ресурсные коридоры», пролегающие рядом с объектами инфраструктуры по добыче полезных ископаемых и углеводородного сырья13. С этим связано требование об облегчении третьим сторонам доступа к объектам такой инфраструктуры. Коллективное использование этих объектов может положительно сказаться на достижении устойчивого экономического роста14.

Важно отметить различия в возможностях, которые создает добыча разного рода минерального сырья. Например, транспортировка бестарных грузов такого сырья, как уголь или железная руда требует строительства железных дорог, в то время как для добычи золота требуется наличие всего лишь автомобильных дорог, но при этом, соответственно, дополнительный доступ к источникам водоснабжения. Аналогичные различия возникают и в отношении спроса на энергоносители. Это окажет свое влияние на специфику спроса третьих сторон на каналы доступа к объектам инфраструктуры.

Синергетический эффект от капиталовложений, осуществляемых государственным и частным секторами, заключается в обеспечении того, чтобы реализуемые в бедных регионах проекты в секторе ДО способствовали оптимальному освоению потенциала развития на местах, в странах и регионах, затрагиваемых реализацией этих проектов.

Заключение

Таким образом, с точки зрения правительства страны, ставящей перед собой амбициозные цели, деятельность в секторе ДО можно направить в интересах обеспечения экономического развития, которое может носить более масштабный и долговременный характер по сравнению с самой деятельностью, осуществляемой в секторе ДО. Это включает благотворные результаты, которые вполне могут иметь как региональный, так и национальный характер. В своем сочетании эти результаты становятся важным обоснованием мер по оказанию поддержки в развитии сектора ДО, несмотря на те сложности, которые это вызывает у правительств многих стран.

Основаниями для оптимизма по поводу вероятности успешного использования этих связей в государственной политике по вопросам развития служит изменившееся отношение инвесторов к этой сфере. Частные и иные корпоративные инвесторы принимают все более активное участие в продвижении процессов интегрированного устойчивого развития на местных и региональных уровнях, направляя свои капиталовложения на цели развития для осуществления преобразований в этой области. Одними из первых инициаторов этих процессов стали китайские компании, развернувшие свою работу в Африке. Вместе с тем профессиональные объединения работников нефтегазовой и горнорудной отраслей по-прежнему очень активно занимаются разработкой рекомендаций, инструментариев и руководств для своих членов (и вместе с ними) в целях повышения уровней применения норм передовой практики в своей производственной деятельности, особенно в плане ее экосоциальных последствий.

Неучастие в этих процессах все больше и больше рассматривается инвесторами как ставящее под угрозу «полученное от общества разрешение на ведение деятельности». Синергетический эффект от капиталовложений, осуществляемых государственным и частным секторами, заключается в обеспечении того, чтобы реализуемые в бедных регионах проекты в секторе ДО способствовали оптимальному освоению потенциала развития на местах, в странах и регионах, затрагиваемых реализацией этих проектов. Это требует от данного сектора и правительств стран принимать участие в мерах по недопущению, смягчению и улучшению последствий причиненного экосоциального ущерба, а также, как минимум, в проведении общественных слушаний15. Нефтегазовые и горнодобывающие компании также могут продемонстрировать, что они следуют надлежащим нормам корпоративного гражданства, используя в своей деятельности местные источники и реализуя другие инициативы в интересах развития.

Синергетический эффект от капиталовложений, осуществляемых государственным и частным секторами, заключается в обеспечении того, чтобы реализуемые в бедных регионах проекты в секторе ДО способствовали оптимальному освоению потенциала развития на местах, в странах и регионах, затрагиваемых реализацией этих проектов.

Одним из самых серьезных рисков, связанных с экономическим развитием богатых ресурсами стран, является их чрезмерная зависимость от доходов, получаемых ресурсодобывающими отраслями. Капиталовложения в горнодобывающую промышленность могут стать стимулом для экономического роста и снижения уровней бедности в развивающихся странах, но порождают огромное количество вызовов в областях управления и экономического менеджмента. Как показывают результаты дальнейших исследований, проведенных МСГДМ во взаимодействии со специалистами Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) и группы Всемирного банка, капиталовложения в горнодобывающую промышленность дают наибольший эффект в тех случаях, когда они сопровождаются проведением требуемых реформ в областях государственной политики и институционального развития, что свидетельствует о том, что при тщательной разработке курса реформ в области управления эффект от капиталовложений в горнодобывающую промышленность можно повысить как на национальном, так и на местном уровнях развития стран.

Согласно результатам исследования, проведенного в 2013 году Глобальным институтом им. Маккинзи17, за последние 20 лет резко возросло число стран, в которых добыча полезных ископаемых стала главной движущей силой их хозяйственной деятельности, и в настоящее время в число таких стран входят главным образом страны с низкими и средними доходами. В ответ на эти обостряющиеся вызовы донорские организации стали делать упор на совершенствование форм управления путем наращивания потенциала и создания надежно работающих институтов, а также путем стимулирования процессов повышения уровней прозрачности и подотчетности.

Особой проблемой для развивающихся стран является проблема налогообложения в области недропользования. Правительствам развивающихся стран в срочном порядке требуются налоговые поступления, с тем чтобы иметь возможность оплачивать товары, услуги и объекты инфраструктуры первой необходимости для своих граждан. Вместе с тем горнодобывающая промышленность – это капиталоемкая отрасль экономики, и на прохождение этапов горнодобывающего проекта от геологоразведочных работ до эксплуатации месторождений может уйти более 10 лет. Даже в тех случаях, когда рудник уже вошел в эксплуатацию, ему может потребоваться несколько лет, чтобы выйти на уровень рентабельности, а компании – начать уплату налогов с прибыли предприятия. Правительствам стран трудно разрабатывать долгосрочные планы развития, когда им приходится удовлетворять столь остро стоящие перед ними потребности сегодняшнего дня. Эта проблема усугубляется имеющими принципиальное значение нестыковками временных рамок, в которых действуют горнорудные предприятия, рассматривающие свои шахты как объекты капиталовложений на перспективу от 30 до 100 лет, и правительство, которое могут ждать новые выборы уже через 3–5 лет, а за это время оно должно иметь возможность представить доказательства улучшения социально-экономического положения стран, с тем чтобы быть переизбранным.

В то время как горнорудные предприятия, как правило, приносят своим правительствам до 20% бюджетных доходов в странах с минерально-сырьевой экономикой и с доходами от низких до средних, эта цифра является всего лишь одним элементом вклада горнодобывающей промышленности в процессы социально-экономического развития. В свете результатов исследований, проведенных МСГДМ, в странах с минерально-сырьевой экономикой на долю горнодобывающей промышленности может, как правило, приходиться от 30% до 60% поступлений от экспорта и от 60% до 90% объемов поступающих в эти страны прямых иностранных инвестиций. В дополнение к этому, объемы доходов от деятельности инвесторов и правительств принимающих стран (в форме налогов и платы за право разработки природных ресурсов) в целом сопоставимы с этими уровнями, составляя от 15% до 20% от общих объемов денежных поступлений. Вместе с тем в общих объемах выручки горнодобывающего предприятия доля капитальных затрат и операционных издержек, как правило, составляет от 50% до 65%, которые идут на зарплату, инфраструктуру и закупки средств производства. При надлежащем использовании возможностей, открывающихся в результате таких инвестиций, и поддержке со стороны бюджетно-налоговых органов мультипликационный эффект может оказать преобразующее воздействие на результаты социально-экономического развития. Вместе с тем слишком часто вклад горнодобывающей промышленности в экономику стран сводится к узким рамкам поступлений от действующих налоговых ставок, которые подвержены волатильности при падении цен на товары сырьевой группы или накануне выборов в стране.

Инициативы МСГДМ

Инициатива Ресурсного фонда МСГДМ представляла собой рассчитанный на несколько лет научно-исследовательский проект, реализуемый под надзором независимой международной группы консультантов с 2004 года в сотрудничестве с ЮНКТАД и Всемирным банком. В рамках этой инициативы проведена оценка деятельности 33 стран с минерально-сырьевыми экономиками по целому ряду социально-экономических показателей. Затем была сформирована аналитическая база данных о Перу, Гане и Танзании для выявления принципиально важных факторов успеха, позволивших некоторым странам с выгодой для себя использовать имеющиеся у них крупные залежи полезных ископаемых и при этом избежать «ресурсного проклятия». Как показала реализация этой инициативы, «ресурсное проклятие» не является неизбежным следствием капиталовложений в освоение минерального сырья: капиталовложения в горнодобывающую промышленность могут стать и становятся стимулом экономического роста, позволяют бороться с бедностью в общенациональных масштабах и на местах.

К числу этих трех принципиально важных факторов успеха относятся:

  • благоприятный инвестиционный климат;
  • обоснованные стандарты управления, применяемые в общенациональных масштабах;
  • рационально выстроенные системы макроэкономического управления в странах.

Вместе с тем еще одним важным фактором также считается качество управления на субнациональном (региональном и местном) уровне. Кроме того, как свидетельствуют результаты проведенных исследований, компании не располагают достаточными силами, чтобы самостоятельно воспользоваться вытекающими из горнодобывающей деятельности выгодами в целях развития, ибо управлением выступает главным фактором, а налаживание партнерских отношений между множеством заинтересованных сторон для решения таких вопросов, как управление доходами или расширение экономических возможностей, позволяет заполнять бреши в производственных потенциалах компаний.

По результатам реализации данного проекта МСГДМ опубликовала материал под названием Mining: Partnerships for Development (MPD) Toolkit18. Применение это инструментария в той или иной стране углубляет наши представления об общем вкладе горнодобывающей промышленности в процессы устойчивого развития и борьбы с нищетой путем привлечения прямых иностранных инвестиций, экспорта продукции, получения доходов и лицензионных платежей, увеличения валового внутреннего продукта, прямого, косвенного и индуцированного обеспечения занятости, развития предприятий на местах, экономической диверсификации и повышения эффективности управления доходами.

Связанная с MPD работа МСГДМ нацелена на увеличение социально-экономического вклада горнодобывающей промышленности, что является конкретным и практическим способом избежать ресурсного проклятия. Это исходит из предпосылки, что вклад горнодобывающей промышленности в широкомасштабные процессы социально-экономического развития можно увеличить, налаживая для этого сотрудничество между компаниями, государственными ведомствами, местным населением и агентствами, занимающимися проблемами развития, особенно на местном уровне.

Риски и проблемы, возникающие в странах с развивающейся экономикой

Путь превращения ресурсного богатства в многолетнее процветание и повышение жизненного уровня граждан в богатых ресурсами стран преграждает целый ряд сложных факторов, связанных с проблемами управления и установками корпоративного поведения. Приверженность со стороны компаний и государственных ведомств цели обеспечения прозрачности является мощным средством борьбы с расхищением полученных доходов и перекосами в экономике, порожденными коррупцией.

Как следствие этого все члены МСГДМ обязаны оказывать поддержку в реализации Инициативы по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО)19, являющейся глобальным стандартом в вопросах внедрения принципов открытости и подотчетности в области недропользования. Благодаря инновационному характеру многостороннего подхода к взаимодействию с заинтересованными сторонами реализация данной инициативы ставит своей целью укрепить системы государственных органов и корпоративных структур, придать публичным дискуссиям более компетентный характер и укрепить доверие. По своей сути, это простой, но эффективный процесс: компании раскрывают информацию о произведенных ими платежах государству, в котором эти компании работают, а государство раскрывает информацию о платежах, которые он получил от них. Эти два набора цифр затем проходят независимую сверку и направляются в открытый доступ. Хотя реализация ИПДО не является своего рода панацеей от ресурсного проклятия, информация, содержащаяся в отчете о реализации ИПДО, и публичные дискуссии, стимулом для которых она выступает, могут своевременно дать толчок к реформированию сферы управления и, в конечном итоге, повышению эффективности процессов развития.

Еще одной ключевой составляющей процесса обеспечения прозрачности в богатых ресурсами странах является раскрытие сведений о конечных выгодоприобретателях того или иного горнорудного предприятия. Это смягчает степень риска коррупции, особенно на этапе выдачи лицензий в цепочке создания добавленной стоимости. При отсутствии сведений о конечных выгодоприобретателях компании могут, сами того не желая, оказаться партнерами или заключить договор с компанией или поставщиком, находящимся в собственности коррумпированного лица. Кроме того, сокрытие сведений о конечных выгодоприобретателях, как считается, позволяет чиновникам или связанным с ними лицами создавать фиктивные компании (компании-пустышки) в целях расхищения государственных средств. Как следствие этого, вошедшие в состав Международного правления ИПДО представители горнорудных и металлургических предприятий выступают за то, чтобы раскрытие сведений о выгодоприобретающих лицах было предусмотрено стандартом ИПДО.

Зачастую трения могут возникать из-за некорректного толкования содержания контрактов и недоверия среди заинтересованных сторон. В результате этого необходимо по мере возможности поощрять принятие мер по раскрытию содержания контрактов, лицензий и соглашений, регулирующих разведку и добычу полезных ископаемых. Это позволяет обеспечить прозрачность обязательств, взятых государственными ведомствами и компаниями, осветить достигнутые между богатыми ресурсами странами и компаниями договоры об участии в рисках и выгодах реализации того или иного проекта в течение всего его жизненного цикла.

Приверженность со стороны компаний и государственных ведомств цели обеспечения прозрачности является мощным средством борьбы с расхищением полученных доходов и перекосами в экономике, порожденными коррупцией.

Возможности достижения прогресса

Повышение показателей управления и прозрачности позволяет устранять риски и вызовы, возникающие в ресурсозависимых развивающихся странах. Это расширяет возможности капиталодефицитных стран в финансировании процессов их развития, стимулировании притока государственных капиталовложений, оказании содействия в обеспечении экономического роста и социального развития.

Как уже упоминалось ранее, результаты собственных проведенных МСГДМ исследований показывают, что к факторам, способствующим тому, чтобы полученные на общенациональном уровне выгоды могли дойти до населения на местах, относятся следующие: применение рационально выстроенного общенационального режима макроэкономического управления и бюджетно-налогового регулирования минерально-сырьевой отрасли, обеспечение прозрачности получаемых доходов, участие в реализации и реализация ключевых международных инициатив, качество управления на субнациональных уровнях, а именно на уровне региональных и местных институтов.

Кроме того, успешность результатов зависит от качества сотрудничества между государственными ведомствами, компаниями, партнерами по вопросам развития и организациями гражданского общества в целях повышения эффекта отдачи от их деятельности. На субнациональном уровне, например, выполнение обещаний о расширении экономических возможностей и обеспечение равноправного социального развития зависят от имеющегося у институциональных структур потенциала стимулировать процесс перемен путем эффективного планирования, выполнения программ и проектов.

Некоторые из реформ в области управления приводят к изменениям в государственной политике, которые при неправильном их применении могут отрицательно сказаться на показателях деятельности данной отрасли и ее рентабельности для всех заинтересованных сторон, в том числе для правительств принимающих стран и местного населения. Например, глубокие перемены в функционировании бюджетных режимов, которые могут быть обусловлены желанием правительства той или иной страны обеспечить максимальный эффект социально-экономической отдачи от минеральных ресурсов для населения страны, могут привести к тому, что компании начнут сокращать объемы капиталовложений и в отдельных случаях переводить свои рудники в режим консервации, если рентабельность их рудников окажется под угрозой.

Методы внесения изменений могут также приводить к злоумышленным отрицательным последствиям. Например, вносимые в государственную политику изменения можно квалифицировать как нецелесообразные, если они вносятся правительством принимающей страны без проведения в достаточных масштабах консультаций по ним и (или) в принудительном порядке, и в слишком сжатые сроки, не позволяющие отрасли приспособиться к ним. Реформы в сфере управления должны разрабатываться с учетом сдерживающих факторов и возможностей, имеющихся в тех или иных странах, а также с учетом факторов, оказывающих влияние на конкурентоспособность этих стран.

Мероприятия по повышению уровня надлежащего управления и прозрачности

Ответственность за создание стимулов к повышению уровней управления и прозрачности возложена на государственные ведомства, горнорудные и металлургические компании, организации гражданского общества.

Ответственно функционирующие государственные ведомства обязаны соблюдать высокие стандарты прозрачности, относящиеся к добывающим отраслям, и это должно быть сопряжено с работой площадок, дающих возможность обсуждать раскрытую информацию. Важно, чтобы в этом процессе принимали участие все заинтересованные стороны, включая широкую общественность, что будет обеспечивать подотчетность государственных ведомств в вопросах распоряжения получаемых ими доходов и производимых ими расходов.

Кроме того, государственные ведомства должны не замыкаться в узких границах бюджетной проблематики, а привносить в нее такие другие элементы, оказывающие влияние на показатели конкурентоспособности, как уровни политических рисков и показатели качества инфраструктуры в интересах осуществления капиталовложений в минерально-сырьевую отрасль.

Обязанность принимать участие в процессах реформирования сферы управления возлагается на ведущие горнорудные и металлургические предприятия, что позволит сочетать законное желание правительств принимающих стран обеспечить максимальный эффект для этих стран от добычи минеральных ресурсов с законной потребностью этих предприятий осуществлять рентабельные в долгосрочной перспективе капиталовложения. Кроме того, горнорудные предприятия должны конструктивно выступать на соответствующих площадках по вопросам повышения уровней прозрачности доходов от минерального сырья, в том числе прозрачности систем управления, распределения и расходования, или прозрачности заключаемых ими на равных условиях договоров либо на индивидуальных, либо на коллективных началах.

Наконец, организации гражданского общества должны и далее выступать за проведение реформ в сфере управления, повышение уровней прозрачности в интересах увеличения для принимающих стран эффекта отдачи от развития горнодобывающей промышленности. Чтобы их усилия увенчались успехом, им необходимо наладить сотрудничество с государственными ведомствами, агентствами, занимающимися вопросами развития, и компаниями, оказывая поддержку процессам наращивания потенциала на общенациональном и субнациональном уровнях.

 

Ответственно функционирующие государственные ведомства обязаны соблюдать высокие стандарты прозрачности, относящиеся к добывающим отраслям.

Роль минерально-сырьевой отрасли и препятствия на пути обеспечения ее всеохватного (инклюзивного) развития

Минерально-сырьевая отрасль экономики Монголии стала основной движущей силой стремительного развития экономики страны: в настоящее время на эту отрасль приходится 18,6% ВВП и примерно 80% экспортируемой из страны продукции. В последние годы благодаря этой отрасли в Монголию пришло более 70% новых прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Она также играет все более важную роль в наполнении государственного бюджета, и на ее долю приходится примерно 30% государственных доходов.

В экономическом плане Монголия превратилась в горнодобывающую страну, что вызвало значительные последствия в ее социально-культурной ткани. И в то время как Монголия входит в первую десятку стран по объемам имеющихся у нее разнообразных минерально-сырьевых ресурсов, руководящие органы страны пока еще не нашли оптимальных путей использования этого богатства страны в интересах повышения уровней ее процветания сбалансированным и в конечном итоге устойчивым образом. Несмотря на наличие многочисленных решений и разнообразных предложений, заимствованных из международного опыта и касающихся целого ряда еще нерешенных страною проблем, начиная от наращивания институционального потенциала и кончая распоряжением доходами от ресурсной ренты, убедительно звучит аргумент о том, что Монголии необходим подход, более полно отражающий ее специфику и адекватным образом учитывающий уникальность ее географического положения и путей ее развития.

В этом плане, возможно, потребуется разработать подход, учитывающий уникальность положения Монголии: с 2009 года масштабы экономики Монголии увеличились трехкратно, главным образом благодаря огромным инвестициям в развитие ее медной и угольной отраслей промышленности. К сожалению, слишком мало свидетельств того, что эти потрясающие темпы экономического роста сопровождались проведением институциональных реформ, имеющих принципиально важное значение для обеспечения устойчивости темпов такого роста страны. Ключевые показатели, в том числе рейтинги экономической конкурентоспособности, показатели сферы управления и результаты исследований по вопросам коррупции, проведенных в аналогичные сроки, так и не улучшились, несмотря на ожидания.

Фактически, у Монголии возник ряд новых проблем, порожденных цикличностью взлетов и спадов в ее горнодобывающей промышленности в сочетании с динамизмом процессов демократизации страны. Проведение в 2008 и в 2012 годах парламентских выборов в Монголии сопровождалось протекционистскими настроениями и обещаниями денежных подачек для привлечения голосов избирателей, считавших себя стороной, не получившей адекватную выгоду от экономического роста страны, обусловленного развитием горнодобывающей промышленности. Такое поведение привело к усугублению дефицита государственного бюджета, нанесло еще больший урон состоянию платежного баланса страны. А это, в свою очередь, привело к разгону инфляции и оказанию возросшего давления на национальную денежную единицу – тугрик. В конечном итоге это усугубило макроэкономический дисбаланс и привело к подрыву искренних попыток диверсифицировать экономику Монголии, добиться ее всеохватного (инклюзивного) роста.

В целях обеспечения эффективной работы и устойчивого развития минерально-сырьевой отрасли Монголии реформы в ней должны проводиться на трех направлениях: i) наращивание институционального потенциала, ii) привлечение поддержки со стороны общественности, iii) активизация мер поддержки инвестиционных процессов со стороны государства. Каждое из этих направлений рассматривается по отдельности ниже.

ДИАГРАММА 3: ГОРНОДОБЫВАЮЩАЯ ОТРАСЛЬ КАК ЛОКОМОТИВ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА МОНГОЛИИ

Примечание: ВВП  – валовой внутренний продукт; ПИИ  – прямые иностранные инвестиции.

ДИАГРАММА 4: CТРУКТУРА ВАЛОВОГО ВНУТРЕННЕГО ПРОДУКТА в РАЗБИВКЕ ПО СЕКТОРАМ

ДИАГРАММА 5: Зависимость Монголии от минерально-сырьевых ресурсов

Наращивание институционального потенциала

После почти 70-летнего однопартийного правления в условиях социалистического государства Монголия в 1990 году мирным путем перешла к полупрезидентской форме парламентской демократии. В настоящее время парламент страны является главным органом, формирующим политический курс в минерально-сырьевой отрасли, и в силу этого оказывает огромнейшее влияние на вектор ее развития. Однако парламент не единственный в стране орган, принимающий решения. Принимать нормативные акты может и правительство страны, которое также контролирует процесс выбора территорий, открываемых для разведки в них месторождений полезных ископаемых. А Министерство горнорудной промышленности отвечает за разработку государственной политики и направляет деятельность двух своих органов государственного регулирования: Агентство минеральных ресурсов Монголии (АМРМ) и Агентство по делам нефти Монголии (АНМ). В дополнение к выполнению ими их соответствующих регулятивных обязанностей АМРМ отвечает за выдачу лицензий на цели разведки и добычи полезных ископаемых, а АНМ отвечает за выдачу всех лицензий на разведку месторождений нефти и газа, а также за заключение соглашений о разделе продукции.

В 2014 году правительством страны был инициирован процесс внесения изменений в ряд действующих законодательных актов в целях либерализации минерально-сырьевой отрасли, устранения бюрократических препон на пути выдачи разрешительных документов и проведения переговоров по заключению контрактов. Несмотря на положительную оценку этих изменений к лучшему со стороны отечественных и иностранных инвесторов, сложившиеся в мире низкие цены на основные статьи сырьевого экспорта Монголии означали, что стране придется ждать, когда вложенные инвестиции принесут доход.

К числу целей, поставленных в последней редакции государственной политики в минерально-сырьевой отрасли, относятся увеличение объемов и повышение качества информации, вносимой в государственную базу данных геологических изысканий, чего правительство страны планирует добиться путем применения стандартных международных методик проведения геологических съемок и составления классификационных таблиц минерального сырья. В конце 2014 года Монголия стала членом Комитета по международным стандартам отчетности о запасах минерального сырья и, как следствие этого, приняла кодекс Объединенного комитета по рудным запасам Австралазии. Данный кодекс регулирует классификацию результатов проведенных геологоразведочных работ, объемов минерального сырья и рудных запасов, ранее в Монголии применялась старая система классификации, разработанная геологами еще в советское время. Эксперты надеются, что приведение действующей в стране базы данных о геологических изысканиях в соответствие с международными стандартами и ежегодное обновление ее данных станет стимулом к активизации геологоразведочной деятельности со стороны частных компаний.

Несмотря на отсутствие пока еще каких-либо всесторонних исследований по проблемам институционального потенциала минерально-сырьевой отрасли Монголии, такие источники информации, как Индекс верховенства закона, составляемый организацией World Justice Project; издание Всемирного банка «Мировые показатели управления», отчет Всемирного экономического форума по вопросам глобальной конкурентоспособности и рейтинги, присваемые консалтинговой фирмой Behre Dolbear странам, имеющим наивысшие показатели по объемам их инвестиций в горнодобывающую промышленность, позволяют говорить о слабости поддержки, оказываемой государственными ведомствами Монголии процессам развития деловой активности и создания благоприятных условий для осуществления устойчивых инвестиций. Несмотря на принятые правительством страны меры в рамках ее государственной политики в минерально-сырьевой отрасли по активизации взаимодействия государства с частным сектором, имеющиеся на сегодня данные свидетельствуют о том, что в этом отношении правительству страны предстоит сделать еще немало.

ДИАГРАММА 6: РОСТ РАСХОДОВ И ДОХОДОВ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Источник: Citation Text

Привлечение поддержки со стороны общественности

Еще в большей степени положение дел усложняется тем обстоятельством, что горнодобывающая промышленность Монголии сегодня не может найти своего места в жизни страны. В стране реализуются такие проекты мирового класса, как проекты развития медных рудников Ою Толгой (ОТ) и Эрденет, а также целый ряд средних и малых рудников, включая некоторые из рудников, находящихся в незаконной эксплуатации старателями. Эти три категории рудников сегодня борются друг с другом за признание их в глазах общественности определяющим символом данной отрасли.

Такие крупные рудники, как ОТ, которые зачастую причисляются к категории «мегапроектов», в целом финансируются иностранным капиталом и в своей работе соблюдают мировые стандарты техники безопасности и природоохранной практики. Результаты их работы оказывают огромное влияние на состояние экономики Монголии. Как следствие этого, их работа часто освещается в международной новостной прессе, что в свою очередь оказывает большое влияние на отношение внешнего мира к правительству Монголии и состоянию минерально-сырьевой отрасли страны в целом.

Между тем, средние шахты в целом не фигурируют в международной новостной прессе и не соответствуют международным стандартам, хотя в настоящее время в этом плане наблюдаются улучшения. Они служат антиподом незаконных и с малыми объемами добычи старательских артелей, работающих кустарным способом или, как их еще называют, «ниндзя» (прим. переводчика: что соответствует их названию «черные старатели» на современном русском). Несмотря на сезонность добычи минерального сырья старателями и отсутствие строгого надзора за ним со стороны государства, согласно произведенным расчетам, число работников на этих малых рудниках колеблется в диапазоне от 17 000 до 40 000. Несмотря на усилия государства, эти рудники находятся за пределами их досягаемости органами государственного контроля за техникой безопасности на производстве и соблюдением природоохранных норм.

Из-за ущерба, причиняемого экологии безответственными работниками рудников, особенно старателями-кустарями, и из-за того, что средства ресурсной ренты зачастую не доходят до населения на местах, многие из малых населенных пунктов выступают против развития горнодобывающей промышленности. Как показывают результаты опросов общественности, проведенных Министерством горнорудной промышленности, по общему мнению респондентов, минерально-сырьевая отрасль не приносит стране материальной пользы.

Вместе с тем, как показывают результаты исследований, проведенных неправительственной организацией Sant Maral Foundation, в отношении жителей страны к ресурсной ренте произошел перелом: все большее число респондентов отдает предпочтение осуществлению долгосрочных капиталовложений вместо прямого перевода средств, получаемых в результате распределения сумм ресурсной ренты. Согласно результатам этих исследований, общественность Монголии также в значительной мере и по-прежнему поддерживает масштабное участие государства в освоении запасов минерального сырья, которое считается имеющим стратегическое значение для государства, поскольку она рассматривает его как способ получения населением Монголии материальных выгод от его добычи.

В последние годы фактором, тормозящим темпы развития минерально-сырьевой отрасли Монголии, стали обусловленные конъюнктурными соображениями популистские высказывания политических деятелей в сочетании с эпизодическими правонарушениями, допускаемые иностранными и отечественными горнорудными компаниями. В конечном итоге, только образованный круг избирателей может оказать помощь в создании политических условий, дающих возможность формировать государственную политику, направленную на обеспечение эффективного регулирования и устойчивого развития. Для этого государственные деятели должны признать, в какой мере социалистическое прошлое и традиции полукочевого образа жизни оказывают влияние на вектор политических дебатов, и принять стратегию коммуникации, позволяющую конструктивным образом и в масштабах всей страны вести обсуждение роли горнодобывающей промышленности в условиях новой экономики Монголии.

Активизация мер поддержки инвестиционных процессов со стороны государства

В основу многочисленных задач, поставленных в государственной политике в минерально-сырьевой отрасли, положена необходимость создавать благоприятные условия для развития ответственно и прозрачно функционирующей отрасли добычи и переработки минеральных ресурсов, характеризующейся устойчивостью, ориентацией на экспорт и соблюдением современных международных стандартов.

Что касается разработки стратегически важных для страны месторождений минеральных ресурсов, то нынешняя цель государства заключается в совершенствовании форм сотрудничества с частным сектором и одновременно с этим механизмов контроля и надзора за состоянием этих месторождений. Хотя в государственной политике в минерально-сырьевой отрасли не указывается, каким образом это будет достигаться, в ней реально отражено стремление обеспечить эффективный контроль со стороны государства и местных органов управления за добычей полезных ископаемых. Сюда относятся вопросы контроля за взиманием соответствующих сборов и начислений, а также недопущение дублирования взимаемых начислений различными инстанциями государственного аппарата.

В дополнение к этому, в государственной политике в минерально-сырьевой отрасли поставлена цель наращивания потенциала Монголии в области вторичной переработки минерального сырья и осуществления других видов деятельности, создающих добавленную стоимость. Правительство страны надеется решить эту задачу путем введения налоговых и иных финансовых стимулов для реализации проектов на предприятиях, например, по производству угольного концентрата, коксующегося угля и химической продукции. К этому перечню проектов можно также подключить электростанции, работающие на угле, и предприятия по выработке жидких видов топлива или газа из бурого угля и топлива из нефтеносных сланцев.

Кроме того, государственной политикой в минерально-сырьевой отрасли предусматривается создание условий, которые позволят как инвесторам, так и местному населению получить более полное представление о социально-экономическом эффекте реализации горнорудных проектов путем проведения общественных слушаний по ним до начала горнорудной деятельности. Это соответствует нынешней редакции Закона «О минеральном сырье», в котором говорится о необходимости еще до начала работ по проектам заключать между инвесторами и местным населением прозрачно и инклюзивно составленных договоров по вопросам экономического развития на местах.

Несмотря на присоединение Монголии к реализации Инициативы по обеспечению прозрачности в добывающих отраслях (ИПДО), Монголия по‑прежнему характеризуется слабыми показателями в разработанном организацией Transparency International Индексе восприятия коррупции, в котором в 2014 году она заняла 80-е место среди 175 стран (вместе с тем этот показатель лучше показателя 2012 года, когда страна заняла 95-е место). Одна из задач, которую страна будет решать в предстоящие годы, будет нацелена на обеспечение более широкой открытости договоров, заключаемых между государственными ведомствами и должностными лицами с частными компаниями.

Принципиально важное значение для обеспечения привлекательности Монголии в глазах горнодобывающих компаний также имеют вопросы формирования человеческого капитала. Несмотря на высокий образовательный ценз взрослого населения страны, частные компании, опрошенные сотрудниками Всемирного экономического форума, зачастую говорят о недостаточно высоких уровнях образования рабочей силы как об одном из основных препятствий на пути ведения бизнеса в Монголии. Обеспечение достаточно высоких уровней квалификации работников имеет особенно важное значение для успешной деятельности минерально-сырьевой отрасли, что требует укомплектования ее кадрами высококвалифицированных специалистов, способных выполнять работы по разведке или добычe сырья в стране в условиях ее часто сурового климата. В этих целях парламентом Монголии недавно была ратифицирована Конвенция Международной организации труда о безопасности и гигиене труда на шахтах, что было предусмотрено государственной политикой в минерально-сырьевой отрасли.

В указанной государственной политике также предусматривается создание Совета Монголии по вопросам государственной политики, в котором будут представлены позиции правительства, инвесторов, профессиональных объединений и общественности. Можно предположить, что указанный Совет будет оказывать поддержку в вопросах проведения государственной политики в минерально-сырьевой отрасли и давать рекомендации относительно возможных путей ее совершенствования. Это будет сделано по аналогии с созданным в 2014 году при Министерстве горнодобывающей промышленности Советом по государственной политике, который работает над совершенствованием форм диалога между государством и заинтересованными сторонами из частного сектора). Если указанное будет сделано, Совету по вопросам государственной политики будет также поручено обеспечивать правовую стабильность государственной политики в минерально-сырьевой отрасли в ходе намеченных на 2016 год парламентских выборов.

Рекомендуемые меры на последующем этапе

Сегодня экономика Монголии сильно зависит от добычи минерального сырья и его экспорта в Китай. Дальнейшая волатильность спроса (и как следствие этого цен) на это минеральное сырье означает, что для обеспечения устойчивых темпов экономического роста в долгосрочной перспективе Монголия обязана провести диверсификацию своей экономики и приступить к развитию тех отраслей своей промышленности, которые производят продукцию с большей добавленной стоимостью. Это потребует не только развития таких направлений деятельности, как переработка минерального сырья, но также и оказания поддержки таким другим отраслям экономики, как сельское хозяйство и текстильная промышленность (например, кашемир), а также процесса диверсификации пунктов назначения своей экспортной продукции, помимо Китая.

Для достижения этой цели проделана значительная работа. В 2007 году Монголия объявила о начале процесса соблюдения ею протоколов, относящихся к ИПДО, в целях стимулирования притока в страну ПИИ, которые за последние десятилетия превратились в ведущий источник поступления капитала в горнодобывающую промышленность. Вместе с тем возникшие в последние годы споры по поводу заключенных инвестиционных договоров стали причиной того, что некоторые из инвесторов все более осторожно подходят к налаживанию своих отношений с Монголией. Признаком этого является то, что объем поступающих в страну ПИИ сократился с его пиковых значений 2011 года – 4,6 млрд. долл. США – до всего лишь 541 млн. долл. США в 2014 году (хотя это также было вызвано в не меньшей мере падением цен на товары сырьевой группы).

Чтобы дать толчок росту в минерально-сырьевой отрасли, Монголии нужна государственная политика, нацеленная на:

  • анализ и улучшение состояния климата с целью притока иностранных инвестиций в горнодобывающую отрасль, уделяя особое внимание проблемам человеческого капитала, корпоративного управления, деловой этики и принципу верховенства права;
  • соответствующее ориентирование лиц, определяющих политический курс, а также лиц, отвечающих за проведение реформ в минерально-сырьевой отрасли в интересах создания благоприятных условий как для притока ПИИ, так и для экспорта произведенной продукции, включая создание кластеров с участием многонациональных предприятий, монгольских горнорудных компаний, малых и средних предприятий (МСП), в целях стимулирования процессов передачи специализированных знаний;
  • создание возможностей для повышения показателей добавленной стоимости в минерально-сырьевой отрасли;
  • выявление возможностей для передачи технологий в минерально-сырьевой отрасли.

В добавление к этому наращивание потенциала государственного аппарата в вопросах ведения им диалога с частным сектором и администрирования заключенных контрактов будет способствовать укреплению доверия со стороны иностранных инвесторов и созданию условий для проведения дальнейших реформ. Для определения степени прогресса на пути достижения экономической конкурентоспособности, прозрачности и стабильности политического курса страны директивные органы Монголии должны более внимательно относиться к рейтинговым исследованиям, проводимым такими международными организациями, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Всемирный банк и ВЭФ. В частности, ОЭСР разработала ряд рекомендаций для правительства страны относительно путей совершенствования структур производственно-хозяйственного и корпоративного управления на государственных горнорудных предприятиях.

Монголия добилась заметных результатов, создав свой Национальный Совет по вопросам профессиональной подготовки, деятельность которого стала стимулом для ведения между государством и частным сектором диалога, направленного на оказание помощи в обеспечении по каналам рынка труда квалифицированных работников со специальностями, востребованными в частном секторе. Этот Совет можно считать моделью информирования частным сектором правительства страны (и, в частности, Министерства горнорудной промышленности Монголии) в целях повышения сложности производственных процессов в минерально-сырьевой отрасли страны, и данная модель должна получить дальнейшее тиражирование. Важное значение для усиления эффективности действующей в стране системы разрешения споров имеет и ведение диалога между государством и частным сектором.

Как уже упоминалось ранее, принципиально важное значение для возможностей страны привлекать инвестиции в ее минерально-сырьевую отрасль имеет надежность геологической информации. Вместе с тем наращивание геолого-изыскательского потенциала Монголии потребует привлечения средств для его финансирования и внимания к нему со стороны государственных органов, принимающих решения в этой области. Тем не менее под руководством Министерства горнорудной промышленности необходимо разработать общенациональный план проведения геологических изысканий, причем координировать эту работу со всеми заинтересованными государственными ведомствами (т.е. занимающимися областями водоснабжения, добычей минерального сырья промышленного назначения, нефти и газа, а также твердых минералов). Министерство в свою очередь должно привлечь на реализацию этого проекта средства технической помощи со стороны донорских организаций.

Заключение

Монголия располагает потенциалом для достижения процветания страны благодаря освоению ее громадных запасов полезных ископаемых. Несмотря на то, что сейчас еще слишком рано судить об эффективности этой новой государственной политики в минерально-сырьевой отрасли, необходимо положительно отметить принятые правительством страны меры для либерализации минерально-сырьевой отрасли и создания стимулов для внедрения передовых норм международной практики.

Положительный эффект от этих реформ можно будет ощутить только с течением времени, поскольку сегодня замедление темпов экономического роста в Китае создало неблагоприятные на ближайшую перспективу условия для функционирования минерально-сырьевой отрасли Монголии. Тем не менее успешная разработка страной таких мегапроектов мирового класса, как проект развития медного рудника «Ою Толгой» служит свидетельством того, что Монголию ждет светлое будущее. Вместе с тем факторы политической нестабильности и недостаточности ее институционального потенциала по-прежнему затрудняют процессы привлечения Монголией иностранных инвестиций и повышения показателей ее конкурентоспособности на международной арене. Страна вполне способна преодолеть эти препятствия, но для этого всем заинтересованным в этом сторонам потребуется проявить твердую решимость и желание совместными усилиями добиваться реализации их общего видения процветания.

Правовые реформы и реализация ИПДО в странах операций ЕБРР

В 2009 году к реализации ИПДО присоединилась Албания, чтобы добиться роста ее относительно слаборазвитой добывающей промышленности. ИПДО стала реализовываться для расширения масштабов реформ в данном секторе путем разработки плана контроля за распоряжением доходами в целях устранения неформального отношения к этим вопросам в горнодобывающей промышленности, проведения проверки действовавшей в то время государственной политики в области трансфертов лицензионных платежей местным органам власти и включения сведений по гидроэлектроэнергетике в будущие отчеты о реализации ИПДО. Согласно законодательству страны, реализация ИПДО предусмотрена как в сфере горнодобывающей промышленности (закон от 2010 года), так и в сфере добычи углеводородов (закон от 2015 года). Опубликованный Албанией отчет о реализации ИПДО за 2013–2014 годы стал первым составленным какой-либо страной отчетом в рамках ИПДО с включением в него сведений о гидроэлектроэнергетике, на долю которой вместе с другими добывающими отраслями приходилось 7% ВВП страны.

Одной из первых стран, обязавшихся еще в 2003 году обеспечить реализацию ИПДО, стал Азербайджан. Реализация ИПДО отнесена к компетенции Государственного нефтяного фонда Азербайджана и занимает центральное место в проводимых им мероприятиях по соблюдению высоких стандартов управления и предоставлению сведений, которые раньше не подлежали обнародованию.

В 2013 году соответствовать требованиям ИПДО стал Казахстан, который в настоящее время принимает меры по решению таких новых проблем, как включение проблем обеспечения прозрачности в сферу деятельности государственных ведомств и составление отчетности по природоохранным аспектам. Реализация ИПДО была прописана в принятом в 2010 году Законе «О недропользовании». Благодаря отчетам о реализации ИПДО в обязанность действующих в стране компаний вкладывать средства в социальную сферу также были внесены изменения, направленные на централизацию каналов поступления этих доходов.

В 2007 году к реализации ИПДО присоединилась Киргизская Республика, чтобы стимулировать процессы разработки своих в недостаточных объемах используемых, но крупных месторождений угля и золота. В рамках реализации ИПДО Киргизская Республика в настоящее время проводит эксперимент с раскрытием сведений о выгодоприобретающих собственниках действующих в стране горнорудных компаний, выполняя таким образом предусмотренную законом обязанность владельцев лицензий на добычу полезных ископаемых по обнародованию сведений об их выгодоприобретающих собственниках (Закон 2014 года «О недропользовании»).

Реализацией ИПДО Монголия занимается с 2006 года, и ее горнодобывающая промышленность вносит крупный вклад в развитие экономики страны. На долю только лишь проекта по развитию медных и золотых рудников «Ою Толгой», как ожидается, к 2020 году будет приходиться одна треть ВВП страны. Во всех провинциях и некоторых из аймаков (областей) Монголии уже сформированы занимающиеся проблематикой ИПДО на этих уровнях советы, которые благодаря действующей в Монголии системе электронной отчетности о реализации ИПДО получают данные для обсуждения вопросов управления деятельностью добывающих отраслей на местах.

Несмотря на наличие в Таджикистане значительных объемов природных ресурсов, данный сектор остается слаборазвитым, и одной из главных причин присоединения страны к реализации ИПДО в 2013 году стало привлечение в страну инвестиций. В 2015 году Таджикистаном был подготовлен первый отчет о реализации ИПДО, в результате чего в стране проведена административная реформа, вылившаяся в составление справочника горнорудных предприятий. Кроме того, Таджикистан принял участие в эксперименте по раскрытию сведений о выгодоприобретающих собственниках в рамках реализации ИПДО.

В целях борьбы с коррупцией в добывающих отраслях и укрепления доверия к ним со стороны граждан в 2012 году к реализации ИПДО присоединилась Украина. Несмотря на дестабилизацию положения, вызванную военным конфликтом на востоке страны, Украина по-прежнему придает процессу реализации ИПДО приоритетное значение и подготовила свой первый отчет о ее реализации в 2015 году. В рамках борьбы с коррупцией в начале 2015 года в стране был принят закон, обязывающий компании публиковать сведения об их «выгодоприобретающих собственниках», т.е. о лицах, владеющих этими компаниями.

Эффект воздействия ИПДО

Каждая из трех групп заинтересованных в реализации ИПДО сторон по-разному оценивает эффект воздействия ИПДО и выгоды от ее реализации. Страны занимаются реализацией ИПДО по целому ряду причин, в том числе для борьбы с коррупцией, привлечения прямых иностранных инвестиций, повышения собираемости налогов и укрепления доверия со стороны их граждан. ИПДО реализовывалось многими путями, выбор которых определяется спецификой положения стран и уровнем их приверженности курсу реформ. Например, в Нигерии ИПДО была задействована в целях установления и взыскания причитающихся для внесения в государственный бюджет, но не дошедших до него платежей на сумму 4 млрд. долл. США. Как подчеркивалось выше, в ряде стран операций ЕБРР реализация ИПДО способствовала проведению реформ в добывающих отраслях, превращению этих традиционно работающих «в тени» отраслей в сектор, действующий открыто и под более строгим контролем.

Предприятия добывающей промышленности, из которых 90 крупнейших нефтяных, газовых и горнорудных компаний выступают за реализацию ИПДО, также имеют для этого целый ряд мотивов. Будучи инвесторами, вкладывающими свой капитал на длительные сроки, они заинтересованы в создании благоприятного для них инвестиционного климата, характеризующегося открытостью. Прозрачность деятельности уменьшает степень риска для бизнеса. Кроме того, как убедились компании, реализация ИПДО способствует укреплению доверия к ним со стороны граждан. Банки и институциональные инвесторы поддерживают ИПДО, поскольку ее реализация позволяет создавать открытые рынки и обеспечивать экономическое развитие. Реализация ИПДО позволяет выявлять финансовые нарушения и случаи нерачительного расходования средств, укреплять системы управления государственными финансами и создавать условия для расширения масштабов проводимых институциональных реформ.

Организации гражданского общества, которые зачастую объединяются под эгидой головной организации «Публикуй, что платишь», требуют обеспечить прозрачность как средство, обязывающее государственные ведомства отчитываться перед обществом. Обеспечение прозрачности и участие в реализации ИПДО становится средством достижения конечной цели – получения обществом повышенного эффекта от освоения природных ресурсов.

Каждая из организаций, участвующая в реализации ИПДО, имеет своего представителя в ее правлении и выступает в поддержку стратегического развития и роста масштабов деятельности ИПДО как организации. Кроме того, ИПДО получает поддержку со стороны крупных международных финансовых организаций, являющихся главными источниками оказания технической и финансовой помощи многим странам, участвующим в реализации ИПДО. Например, вот уже в течение ряда лет ЕБРР оказывает политическую, финансовую и техническую поддержку в реализации ИПДО. В вопросах реализации этой Инициативы ЕБРР оказал помощь ряду стран. Например, техническая и финансовая поддержка со стороны ЕБРР позволила Монголии укрепить статус ИПДО в результате инкорпорирования ИПДО в законодательство страны. Кроме того, ЕБРР оказал поддержку в разработке систем онлайновой отчетности, расширив таким образом каналы доступа общественности к данным и внедрив механизмы обеспечения прозрачности в системы государственного управления. В более широком плане ЕБРР оказал поддержку в развитии добывающих отраслей промышленности Монголии в форме прямых капиталовложений и кредитов. Это имеет особое значение в условиях падения цен на товары сырьевой группы. Приверженность Монголии целям ИПДО и обеспечения прозрачности позволило привлечь инвестиционные средства от горнорудных предприятий.

 

Прозрачность деятельности уменьшает степень риска для бизнеса. Кроме того, как убедились компании, реализация ИПДО способствует укреплению доверия к ним со стороны граждан.

Заключение: ИПДО нужна, но ее недостаточно

Реализация ИПДО идет всего лишь чуть больше десяти лет, но достигнуто уже немало: в системах управления данным сектором произошли улучшения. Достижением стало то, что за общий стол переговоров удалось усадить самые разные заинтересованные стороны; успехом увенчалась разработка Стандарта ИПДО, который сегодня применяется в 49 странах. Прозрачность в данном секторе все больше становится реальностью. Все заинтересованные стороны сегодня должны объединить свои усилия для обеспечения использования каналов доступа к информации, а также для того, чтобы прозрачность вела к установлению отношений подотчетности. Информация о законах, контрактах, налоговых и лицензионных платежах должна лечь в основу дискуссий по вопросам дальнейшего проведения реформ и достижения улучшений. ИПДО должна перейти от составления отчетности к получению результатов. Еще одной задачей является инкорпорирование ИПДО в государственное законодательство и системы.

В последние годы в рамках реализации ИПДО и принятия иных мер стал возрастать интерес к сведениям о фактических собственниках действующих компаний. Эти сведения недоступны в слишком большом числе стран. В ряде стран, реализующих ИПДО, в том числе на Украине, начались эксперименты с составлением отчетности о правах собственности. В своем эпохальном решении от 2015 года правление ИПДО постановило, что сведения о выгодоприобретающих собственниках компаний теперь подлежат раскрытию в обязательном порядке. Вместе с тем выполнение требования о своевременном раскрытии сведений о выгодоприобретающих собственниках также проблематично. Для этого потребуется внести изменения в законодательства многих стран, наладить взаимодействие между множеством государственных ведомств. Некоторые из стран в настоящее время уделяют особое внимание положению дел в добывающих отраслях, в то время как другие рассматривают возможность внесения более широких изменений в законы о компаниях с охватом всех отраслей.

На фоне недавних колебаний в ценах на товары сырьевой группы и неопределенности перспектив в областях инвестиций, занятости и государственных доходов обеспечение прозрачности в добывающих отраслях становится еще более актуальной задачей, чем когда-либо ранее, с тем чтобы правительства и граждане стран могли компетентным образом принимать решения о выборе путей развития этих отраслей.

ИПДО является добровольной организацией в том смысле, что ее участниками выступают суверенные государства, приверженные цели реализации Стандарта ИПДО. Международное публичное право не наделяет организацию ИПДО полномочиями. Страна, принявшая решение стать участником реализации ИПДО, должна отвечать ряду требований, чтобы считаться соблюдающей принципы ИПДО.

Факторы технологические и географические

В то время как экономические соображения, как правило, выступают главным фактором принятия нефтедобывающей компанией, преследующей коммерческие цели в своей деятельности, решения о факельном сжигании ПНГ или использовании его в коммерческих целях, значительная доля экономических факторов, как представляется, обусловлена технологической спецификой добычи ПНГ.

Несмотря на их сосуществование в природной среде, добыча и переработка сырой нефти и природного газа требуют применения разных технологий и оборудования, а также подсоединения к разным системам их перекачки и распределения. В дополнение к этому, ПНГ нужно с помощью специального оборудования переработать в природный газ до его прокачки и распределения через сеть газопроводов. Фактически, каждый вид использования ПНГ требует отдельного вида технологий или оборудования, будь то переработка ПНГ на продажу вместе с «обычным» природным газом, обратное закачивание его в нефтеносные пласты для повышения нефтеотдачи от них или использование его в качестве топлива на самых нефтепромыслах. Связанные с этим расходы, как то: на закупку, монтаж и техническое обслуживание оборудования, наем или подготовку работников, не говоря уже о выборе наиболее оптимального способа использования ПНГ, зачастую становятся несоразмерно больше расходов на годовые объемы извлекаемого ПНГ. Эта проблема приобретает все более острый характер на малых и средних нефтепромыслах. Последние, в реальности, получают все более широкое распространение28. Очевидно, что применение двух или более способов утилизации ПНГ одновременно ведет к соответствующему росту издержек производства. Эти факторы могут привести к тому, что потенциальное вложение капитала в мероприятия по снижению объемов факельного сжигания ПНГ превращается в дорогостоящее и малорентабельное предприятие, которое редко будет выглядеть привлекательно в глазах инвесторов, особенно в сравнении с более высокой нормой доходности от добычи сырой нефти.

Одной из недавних инициатив по борьбе с чрезмерными, как считается, издержками коммерциализации процессов добычи ПНГ предусматривалось образование кластеров средних и малых нефтепромыслов с использованием эффекта масштаба для обоснования капиталовложений в дорогостоящую технику и создание систем присоединения к газопроводным сетям. Здесь значительную роль играет фактор территориального размещения механизмов снижения объемов сжигания ПНГ в целом, поскольку удаленность объектов переработки ПНГ друг от друга и от объектов газовой инфраструктуры уменьшает привлекательность применения механизмов кластеризации. Налаживание между инвесторами, специализирующимися на финансировании объектов добычи ПНГ, партнерских связей может дать синергетический эффект применительно к выбору нужной модели вложения капитала и зачастую к решению проблем с выбором оборудования, а также способствовать преодолению противоречий (нестыковок) между основными направлениями производственно-хозяйственной деятельности29. В связи с этим характеристики местности на конкретных месторождениях приобретают особенно актуальное значение, поскольку равнинная местность, как можно полагать, облегчает прокладку линий присоединения к сетям.

В то время как экономические соображения, как правило, выступают главным фактором принятия нефтедобывающей компанией, преследующей коммерческие цели в своей деятельности, решения о факельном сжигании ПНГ или использовании его в коммерческих целях, значительная доля экономических факторов, как представляется, обусловлена технологической спецификой добычи ПНГ.

Факторы структурные и рыночные

Прямое влияние на факельное сжигание ПНГ оказывает структура газовых рынков (например, степень их либерализации) в том плане, что она выступает фактором, определяющим коммерческую рентабельность конечной продукции, предназначенной для сбыта на рынках купли-продажи газа. Присутствие на газовом рынке естественной монополии, например, может отрицательно сказаться на рыночной рентабельности газа, полученного в результате переработки ПНГ. Неэффективность систем регулирования цен на газ, например установление их ниже рыночных, лишает сделки по сбыту газа коммерческой привлекательности, несмотря на рост цен на газ во всем мире.

Далее, различные собственники нефтепромыслов, эксплуатируемых сетей, объектов газопереработки и транспортной инфраструктуры создают для всех участников рынка разные стимулы к применению ими эффективно функционирующих технологий снижения объемов сжигания ПНГ, что может создать препятствия для продажи ПНГ на рынках. Эффективность мер по сокращению объемов факельного сжигания ПНГ может также быть подорвана отсутствием стимулов к этому из-за испытываемой в масштабах всей страны нехватки газопроводных и газораспределительных сетей или – в зависимости от конкретного случая – нехватки экспортных газопроводов. Более того, стратегическая роль добывающих отраслей в экономике многих стран зачастую приводит к тому, что основные операторы нефтяных промыслов, как минимум отчасти, находятся в государственной собственности или работают совместно с государственным партнером. Это порождает двойственный характер интересов государства как партнера по добыче газа, с одной стороны, и как регулятора, с другой. Этот двойственный характер интересов государства проявляется еще в большей степени в тех случаях, когда оператор газовых сетей также имеет в составе участников его капитала государство. Разные страны решают эти проблемы по-разному в зависимости от специфики данной отрасли, структуры рынка и системы регулирования.

Еще одной относящейся к правам собственности проблемой, связанной с действием нормативно-правовых факторов, является проблема прав собственности на ПНГ. Как правило, важно, чтобы оператор нефтепромыслов был наделен всей полнотой необремененных прав собственности на ПНГ, что позволяет ему реализовывать на рынке имеющиеся у него активы по их коммерческой стоимости. Для выявления и освещения конкретных факторов, действующих в данной стране в этом отношении, полезно провести анализ состояния нормативно-правового режима, а также систем лицензирования и осуществления договорных отношений.

Факторы экономические

Как уже указывалось выше, главным фактором, определяющим принятие нефтедобывающей компанией решения о факельном сжигании ПНГ или поиска путей его утилизации, выступают экономические соображения. Тот факт, что в настоящее время значительная доля объемов ПНГ сжигается в факелах30, свидетельствует о том, что нынешние условия не создают для операторов в достаточной степени экономических стимулов к вложению ими средств в снижение объемов ПНГ. Все перечисленные выше технологические, географические и структурные факторы приводят к тому, что капиталовложения такого рода обходятся очень недешево.

Помимо этих соображений нехватка требуемых стимулов и отсутствие соответствующих инвестиционных механизмов требуют от сторон тратить даже еще больше времени и средств на преодоление серьезных барьеров на пути поиска объектов для рентабельного вложения в них капитала. Как следствие этого, одним из путей, который мог бы способствовать усилению инвестиционного потенциала данной отрасли, является более активное распространение среди широкого круга потенциальных инвесторов информации об успешном применении инвестиционных моделей. Вместе с тем интересы в создании благоприятных условий для инвестиций и распространении информации должны быть сбалансированы с интересами защиты осуществляемых в настоящее время капиталовложений, в том числе с должным учетом конфиденциального характера используемых инвестиционных моделей и данных. Еще одним шагом в этом направлении является распространение информации о передовых формах практики и извлеченных уроках, и в настоящее время в этом отношении уже развернута масштабная работа в форме реализации таких международных инициатив, как ГПССГ31, которая рассматривается ниже.

Диаграмма 7: ОБЗОР ВАРИАНТОВ УТИЛИЗАЦИИ ПОПУТНОГО НЕФТЯНОГО ГАЗА

Источник: Carbon Limits. Материалы Исследования четырех стран, стр. 65 (на английском языке).

Нормативно-правовая среда

Можно утверждать, что придание процессам использования ПНГ коммерчески рентабельного характера должно вести к созданию необходимых стимулов и решению проблемы снижения объемов факельного сжигания ПНГ. Вместе с тем инвестиционные возможности не превращаются в фактические инвестиции автоматически: на этом пути много препятствий и внешних факторов, оказывающих свое влияние. Это подчеркивает роль дополнительных, например, нормативно-правовых стимулов в вопросах создания благоприятных условий для осуществления капиталовложений в снижение объемов факельного сжигания ПНГ32. Наличие нормативно-правовой базы играет всеобъемлющую роль, подкрепляя все другие стимулы в том плане, что для обеспечения прозрачности, эффективности и полномасштабной исковой силы действующих механизмов их применение должно быть санкционировано соответствующим нормативно-правовым актом.

В обзоре международного опыта в области регулирования процессов факельного сжигания ПНГ, недавно опубликованном под эгидой ГПССГ и составленном на основе результатов анализа регулирования этой сферы в 44 нефтедобывающих странах как развитого, так и развивающегося мира, проводится четкое разграничение широко используемых видов инструментов, предназначенных для снижения объемов факельного сжигания ПНГ, между сферами государственной политики, с одной стороны, и нормативно-правовой деятельности, с другой33. Далее в этом докладе проводится разграничение между общим курсом государственной политики, нацеленной на повышение показателей эффективности ресурсопользования, и конкретными директивными мерами, нацеленными на снижение объемов сжигания ПНГ в факелах. Что касается директивных мер, установление целевых показателей, например показателей сокращения объемов факельного сжигания ПНГ, получило самое широкое распространение. Общепризнано, что, хотя установление целевых показателей позволяет нагляднее представлять себе достижение долговременной цели, для обеспечения реального выхода на любые такие целевые показатели последние нужно подкрепить нормативно-правовыми мерами с указанием механизмов, исполнителей (ответственных сторон) и систем приведения их в исполнение, что позволит претворить эти целевые показатели в результаты, поддающиеся замеру.

Среди нормативно-правовых инструментов наиболее широкое распространение получили инструменты установления уровней или фиксации максимальных объемов факельного сжигания ПНГ34. В составленном ГПССГ Обзоре нормативной практики по вопросам снижения объемов факельного сжигания ПНГ нормы технического регулирования нефтяной промышленности обособлены от норм экономического регулирования сетевых предприятий. В то время как техническое регулирование предусматривает установление норм производственной деятельности данной отрасли в интересах достижения соответствующих целей в областях экологии, охраны труда и техники безопасности, экономическое регулирование сетевых предприятий осуществляется главным образом путем установления тарифов для естественных монополий и требует наличия независимо действующего органа регулирования (экономическое регулирование сферы разведки и добычи нефти не требуется из-за активной рыночной конкуренции, развернувшейся в этой области)35. Оба этих направления регулирования оказывают влияние на регулирование процессов факельного сжигания ПНГ. Поскольку факельное сжигание ПНГ входит составной частью в комплекс разведочно-добычных работ, оно зачастую является объектом такого же технического регулирования, как и нефтяная промышленность. Вместе с тем, когда речь заходит о создании для предприятий стимулов к сокращению объемов факельного сжигания газа, тогда в этих процессах требуется задействовать экономические стимулы.

Отсутствуют убедительные свидетельства того, что лучше подходит для ПНГ: первичное или вторичное регулирование. Согласно Обзору ГПССГ, большинство из тех немногих стран, в которых ПНГ является объектом регулирования, предпочитает применять законодательные акты общего характера, где предусмотрены главным образом институциональные структуры, которые должны заниматься проблематикой факельного сжигания ПНГ, а также подзаконные акты, содержащие ряд подробно прописанных положений о регулировании этого процесса, и иногда принимаются не имеющие обязательной силы правовые положения (мягкое законодательство) в форме указаний или рекомендаций36.

Что касается способа правового регулирования, то в области ПНГ широко применяются два вида регулирования: нормоустановительное и обусловленное потребностями практической деятельности. Нормоустановительное регулирование предусматривает введение подробно прописанных специальных правил, устанавливаемых регулятором для операторов как в плане существа предъявляемых к ним требований, так и в плане того, как они будут операторами выполняться. Несмотря на имеющиеся плюсы – ясность формулировок и относительная легкость процесса отслеживания хода деятельности – этот подход вызывает необходимость в выполнении большой подготовительной работы, не давая при этом гарантии получения искомых результатов, характеризуется отсутствием гибкости действий в плане учета каких-либо неожиданно возникших обстоятельств и требует наличия мощного правоприменительного потенциала. При применении подхода, обусловленного потребностями практической деятельности, контрольные показатели разрабатываются совместно с представителями отрасли и оператора, а затем представители отрасли выбирают способы достижения этих показателей и одновременно с этим обязаны доказывать, что ее представители выполняют достигнутые договоренности. Здесь тоже требуется наличие правоприменительного потенциала, хотя, вероятно, не понадобится задействовать столько средств, сколько при применении нормоустановительного подхода.

Как показывают полученные результаты исследований режимов правового регулирования процессов факельного сжигания ПНГ, включая Обзор нормативных актов ГПССГ и Исследование четырех стран, сконструировать эффективно функционирующую нормативно-правовую базу для регулирования процессов снижения объемов факельного сжигания ПНГ18, по-прежнему не удается. В этой области отсутствуют международно признанные стандарты, и с учетом относительно юного возраста этой отрасли сегодня, вероятно, еще слишком рано говорить о применении в ней уже действующих стандартов передовой практики. Вместе с тем при рассмотрении соответствующей практической деятельности в различных странах можно говорить о появлении набора форм передовой практики. ГПССГ внесло, в частности, следующие рекомендации: i) формирование государственной политики с указанием той роли, которую меры снижения объемов факельного сжигагания ПНГ должны играть в интересах достижения природоохранных целей в той или иной стране; ii) разработка соответствующих основных и подзаконных законодательных актов, наделяющих регуляторов правами для эффективного решения проблем факельного сжигания ПНГ; iii) обеспечение независимости, наделение специальными полномочиями и надлежащее укомплектование кадрами органов регулирования; iv) необходимость во внедрении четко прописанных и эффективных производственных процессов факельного сжигания ПНГ; v) необходимость в четком определении обстоятельств, при возникновении которых операторы вправе сжигать ПНГ в факелах, заранее не запрашивая для этого разрешения у регулятора, и одновременно с этим в обеспечении прозрачности порядка подачи заявок и получения разрешительных документов; vi) применение эффективно действующих методик замера получаемых результатов и составления отчетности о них наряду с наличием у соответствующих субъектов надлежащих полномочий в области принудительного исполнения закона38.

Как уже рассматривалось выше, принципиально важное значение для коммерческой рентабельности технологий сжигания ПНГ имеет наличие надлежащим образом закрепленных прав собственности на него. В то время как факельное сжигание ПНГ обычно производится по договорам, регулирующим добычу сырой нефти (чаще всего по договорам концессий и соглашениям о разделе продукции), права собственности на ПНГ в таких договорах не всегда четко прописаны, что порождает проблемы с правами собственности на газ при его дальнейшем движении по газопроводной системе. Без надлежащим образом закрепленных прав собственности на ПНГ и распоряжения ими нефтедобывающее предприятие не имеет возможности передавать документально оформленные права собственности на этот газ другим лицам.

Несмотря на то, что факельное сжигание газа остается все еще нерешенным вопросом в глобальной повестке дня природных ресурсов и изменения климата, как показывает недавний опыт, в области сокращения объемов факельного сжигания ПНГ удалось добиться определенных результатов.

Последние инициативы по снижению объемов факельного сжигания ПНГ

Несмотря на то, что разведка нефтяных месторождений насчитывает многовековую историю, проблемы снижения объемов факельного сжигания ПНГ стали привлекать к себе внимание правительств и иных заинтересованных сторон относительно недавно. Самой масштабной из ряда международных инициатив в этой области является ГПССГ, представляющее собой государственно-частное партнерство, объединяющее усилия правительств нефтедобывающих стран, государственных предприятий, крупных международных нефтедобывающих компаний, международных организаций и стран-доноров по устранению препятствий на пути к снижению объемов факельного сжигания ПНГ с помощью обмена практическим опытом и оказания содействия во внедрении более совершенных стандартов. ГПССГ было сформировано в 2002 году, и во главе с Всемирным банком в его составе сейчас насчитывается 18 стран (в их число входят такие крупные нефтепроизводители из состава стран операций ЕБРР, как Азербайджан, Казахстан, Россия39 и Узбекистан, а также такие другие крупные нефтедобывающие страны мира, как Ирак, Кувейт и Катар), 13 крупных нефтедобывающих компаний (например, ВР, Шеврон, Эксонмобил, Нефтяная компания Кувейта и Тоталь) и три международные организации, оказывающие помощь в направлении вектора этой деятельности – ЕБРР, Европейский союз и Всемирный банк.

Одна из первых инициатив по обмену опытом и совершенствованию стандартов связана с внедрением добровольного стандарта факельного сжигания газа в мире и снижения объемов его сброса в атмосферу, разработанного ГПССГ в 2004 году. В этом стандарте содержатся указания о сокращении объемов факельного сжигания ПНГ и меры по его соблюдению, включая подготовку операторами планов извлечения попутного газа и составление соответствующими государственными ведомствами национальных планов по соблюдению этого стандарта с организацией последующих мероприятий по мониторингу хода деятельности в этой области и составлению отчетности о ней40.

С 2005 года международная борьба за снижение объемов факельного сжигания ПНГ стала вестись более активно благодаря началу реализации под эгидой ГПССГ и при поддержке со стороны Всемирного банка инициативы «За полное прекращение укоренившейся практики сжигания попутного газа к 2030 году». Поддержанная даже еще большим числом правительств, нефтяных компаний и организаций, занимающихся вопросами развития, чем число партнеров ГПССГ, данная инициатива ставит перед нефтедобывающими странами масштабную задачу – ликвидировать практику факельного сжигания ПНГ к 2030 году41. Важно отметить, что одним из активных сторонников реализации инициатив42 по снижению объемов факельного сжигания ПНГ выступает Организация стран – экспортеров нефти (ОПЕК), объединяющая в своих рядах крупные нефтедобывающие страны.

Попытки уменьшить объемы факельного сжигания ПНГ предпринимались отдельными странами, в том числе путем реформирования действующих у них нормативно-правовых режимов, но эффективность их усилий оказалась неоднозначной. Лишь очень немногим из них удалось добиться значительного снижения этих объемов благодаря реализации их собственных инициатив, причем наилучшие результаты в этом показали канадская провинция Альберта, Великобритания и Норвегия43.

Актуальность мер снижения объемов факельного сжигания ПНГ и положение с этим в странах операций ЕБРР

Из 20 стран мира с наибольшими объемами факельного сжигания ПНГ три страны – Россия, Казахстан и Египет – являются странами операций ЕБРР (см. диаграмму 2). Таким образом, оказание поддержки мерам по уменьшению объемов факельного сжигания ПНГ является одной из приоритетных задач для инвестиционной деятельности ЕБРР в отрасли энергетики и одним из приоритетов, установленным в таких программных документах стратегического значения, как Стратегия деятельности ЕБРР в области энергетики44. ЕБРР выступает одним из ключевых партнеров ГПССГ и содействует принятию мер по сокращению объемов факельного сжигания ПНГ как под эгидой ГПССГ, так и в рамках своей самостоятельной деятельности. В 2012 году ЕБРР выступил организатором форума ГПССГ, на котором рассматривались результаты деятельности ГПССГ за предыдущее десятилетие, истекшее после его создания в 2002 году. Кроме того, на форуме подчеркивалась необходимость координации подходов правительств, частного сектора и международного сообщества с целью получения значимого эффекта от мер по снижению объемов факельного сжигания ПНГ, особенно в свете глобальной повестки дня в области изменения климата. Как уже отмечалось ранее, ЕБРР совместно с ГПССГ поручил провести анализ препятствий на пути привлечения инвестиций в четырех странах его операций – в Азербайджане, Казахстане, России и Туркменистане (Исследование четырех стран). Последний представил собой обзор положения дел с факельным сжиганием ПНГ, а также состояния государственной политики и режимов нормативного регулирования в этих четырех странах с указанием областей, где требуется принятие мер по сокращению объемов факельного сжигания газа на путях как диалога по вопросам государственной политики с органами власти в этих странах, так и использования инвестиционных возможностей. В частности, констатировалось, что, несмотря на экономическую рентабельность многих проектов по сокращению объемов факельного сжигания газа, из-за развернувшейся конкуренции за средства между нефтедобычей как профильной сферой и этими проектами последние не переходят в плоскость реальных инвестиционных операций. Необходимо рассмотреть перспективы решения этой проблемы путем налаживания партнерских отношений со специализированными внешними организациями в целях нахождения надлежащего баланса между стимулами и имеющимися средствами. Еще одним из ключевых результатов Исследования четырех стран является следующий: ключевой движущей силой привлечения инвестиций в исследованные страны является экономический эффект масштаба, что отражает мировую тенденцию. Пока малые и средние нефтепромыслы не могут обеспечить устойчивость объемов добываемого на них газа, решение проблемы рентабельности процессов извлечения ПНГ лежит на пути объединения таких промыслов в кластеры.

Совсем недавно ЕБРР приступил к расчетам объемов факельного сжигания ПНГ и коммерческих возможностей использования ПНГ в Египте и намерен подготовить аналитический обзор имеющихся нормативных барьеров на пути факельного сжигания ПНГ в этой стране45. Как свидетельствуют результаты предварительной работы ЕБРР, к числу нормативных барьеров, подлежащих анализу, относится схема построения соглашений о разделе продукции (СРП), которые не позволяют операторам получить всю полноту прав собственности на добытый ПНГ и не дают компаниям больших стимулов к сокращению его объемов. Еще одной проблемой является регулирование цен на газ: установление цен на газ ниже рыночных не служит стимулом для компаний к вложению капитала в извлечение ПНГ. Проводимый в настоящее время аналитический обзор препятствий на пути вложения капитала в ПНГ идет параллельно с инвестиционными операциями по стимулированию рыночного спроса на этот газ и созданию стимулов для нефтедобывающих предприятий к рассмотрению перспективы снижения объемов факельного сжигания ПНГ. Одним из последних примеров этого – в ноябре 2015 года – является выдача ЕБРР кредита в сумме 40 млн. долл. США компании Merlon Petroleum El Fayum, независимой и действующей в Египте нефтегазовой компании, в целях оказания поддержки развитию нефтегазовой концессии этой компании в районе Эль-Файюм. В дополнение к средствам, вложенным в программу капиталовложений компании Merlon на цели развития действующих промыслов, повышения запасов месторождений и модернизации находящихся там производственных объектов, средства выданного кредита пойдут также на финансирование процессов извлечения ПНГ в коммерческих объемах46.

Заключение

Несмотря на то, что факельное сжигание газа остается все еще нерешенным вопросом в глобальной повестке дня природных ресурсов и изменения климата, как показывает недавний опыт, в области сокращения объемов факельного сжигания ПНГ удалось добиться определенных результатов. Эти усилия, однако, необходимо активизировать, чтобы преодолеть следующие препятствия: высокую стоимость инвестиций в разработку технологических решений, нехватку объектов развитой инфраструктуры, регулирование цен на газ, а также слабость нормативно-правовых режимов и недостаточность уровней работы мониторинговых и правоприменительных механизмов. Ключевое значение для стабильного улучшения положения дел в области факельного сжигания ПНГ имеет непрерывность процессов оказания поддержки мерам по сокращению объемов факельного сжигания ПНГ как на уровнях государственной политики, в том числе на экономическом и нормативно-правовом уровнях, так и на операционных уровнях со стороны всех задействованных здесь участников – государственных ведомств, нефтедобывающих компаний и международных партнеров. Обмен информацией и распространение передовых форм практики как в области реформ, так и в области инвестиционных операций будет способствовать достижению наглядных результатов.

Диаграмма 8: Первая «двадцатка» стран, сжигающих попутный газ

см. http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/Programs/Top%2020%20gas%20flaring%20countries.pdf

Несмотря на то, что факельное сжигание газа остается все еще нерешенным вопросом в глобальной повестке дня природных ресурсов и изменения климата, как показывает недавний опыт, в области сокращения объемов факельного сжигания ПНГ удалось добиться определенных результатов.